Question

政府在社会保障领域内发挥着重要作用吗，为什么

Answer 1

一、 社会保障中政府机制与市场机制适度选择的理论分析
社会保障中的政府机制，就是由法律规定的、以政府作为责任主体或行为主体，在构建、管理、实施和监督社会保障制度过程中所采取的途径和方法。具体包括以下四方面：第一，政府在进行社会保障制度设计和制度创新上的制度投入，如制定有关社会保障法律、法规和相关政策；第二，政府在维持社会保障制度有效运营和持续发展方面所承担的各项资金投入；第三，政府通过设立大量社会保障的管理、服务机构而承担的组织投入；第四，政府为提供各种社会保障服务而负担的大量服务投入等。政府机制一经产生，它便责无旁贷地成为解决社会保障问题的主要途径。
(一) 一国社会经济发展不同阶段的适度选择
市场在进行制度设计和制度创新方面有着先天性的不足，存在市场失灵，决定了市场机制在这方面发挥作用极其有限。对社会保障进行制度设计和制度创新是政府的当然责任和重要职能，政府机制必须在其中发挥绝对主导作用。无论国家经济状况如何，建立和完善现代社会保障制度无不是由政府牵头，通过相关立法、行政法规和具体政策等政府机制手段组织实施的，政府机制的作用是市场机制无法替代的。
随着一国社会经济的不断发展，现代市场经济不断趋于成熟，市场机制的运行也日益规范和完善，社会保障制度的管理、监督机制及社会保障基金的运营机制处于相对平稳高效的运行状态，以达到比较成熟和发达的水平。在这个发展阶段，政府机制应逐步收缩其作用范围，或改变其作用方式和方法，尽可能地引进市场机制参与制度的运营，让市场机制有充分的空间发挥作用。
（二） 社会保障产品体系不同构成项目的适度选择
从公共经济学角度讲，社会保障产品体系中的构成项目的属性不能作简单的归纳，而应从其不同的具体构成项目做出不同的分析。例如：社会救济和军人社会保障项目实施的原则是单向性收入再分配，不需要受益与贡献及权利与义务的对等性，符合公共产品的两个基本特征，具有非竞争性和非排他性，比较接近纯粹的公共产品；社会保险项目却只能按照权利与义务的对等原则进行实施，具有相当的竞争性和排它性，从总体上看，社会保险是一个政府必须参与的私人产品性质十分明显的准公共产品。公共产品，特别是像以上这些纯粹的公共产品及准公共产品中公共部分一般由政府提供，因为市场提供公共产品会形成低效率或零效率，存在着市场失灵，所以，政府机制在这个部分中应发挥主导作用。而像社会福利和补充社会保障项目的私人产品性质更加明显，相对于政府机制而言，市场机制对于提供这些私人产品或准公共产品中具有私人性质的部分具有天然的高效性，可以克服政府机制在提供这些产品时所产生的政府失灵，所以市场机制在上述部分可以发挥更多的作用。
（三） 社会保障中具体保障项目不同环节的适度选择
社会保障中具体保障项目的不同环节具有不同的主导原则，体现公平原则的环节主要有受益对象的确定和纯粹公共产品及准公共产品中公共基础部分的资金负担；体现效率原则的环节主要有社会保障中非公共部分的资金负担、所有社会保障基金有效运营即实现其保值、增值和社会保障服务的提供等。追求公平与提高效率是社会保障制度运行和具体保障项目实施中的两项基本原则。
政府机制作用于社会保障的最根本目标是调节社会成员收入分配差距的过度扩大化，维护社会的相对公平，所以政府机制对具体保障项目中旨在实现社会相对公平的环节应发挥主导作用；市场机制对提高社会保障制度运行效率则具有天然的高效性，在具体保障项目中以效率为首要原则的环节中，市场机制应取代政府机制发挥主导作用。

二、 寻找政府和市场职责的恰当结合点
在对寻求政府和市场行为均衡的理论进行分析的基础上，我们可以得出结论：应该进一步完善社会保障制度的责任负担机制，如建立政府监管机制，加强政府财政作用，明确界定企业责任，落实个人责任，引导社会各界分担相应的责任等。
（一） 社会经济发展的不同阶段的适度选择机制
当前我国社会主义市场体系初步建立，在这个发展阶段，政府在建立和维持社会保障制度方面应承担更多的责任。相对于市场机制而言，政府机制必须发挥更加重要的作用，不断增加其在社会保障中制度投入、财政投入和组织投入，具体包括：通过制定与社会保障相关的法律、法规和政策，不断完善社会保障制度；负担制度改革的转制成本和制度建立的启动成本；建立科学高效的社会保障管理和监督制度及相应组织机构；健全宏观调控体系，为市场机制有效发挥作用和适当调节创造良好环境。同时充分发挥市场机制在社会保障制度运行中的作用。
（二） 社会保障不同构成项目的产品属性的适度选择机制
政府在社会保障制度建设中承担什么责任，与社会保障制度的性质是紧密相关的。就我国所实行的多层次社会保障制度而言，政府应当针对其不同的组成部分，分别承担不同的责任：对公共社会保障计划而言，政府承担的是全面的、直接的管理责任；对基金制的社会保障计划，政府主要应承担外部监管的责任；除此之外，政府还要承担对不同社会保障计划进行协调的责任。
社会保障产品体系中具体构成项目具有不同的产品属性。对其中更多地具有纯公共产品性质的社会救助和军人社会保障项目，必须通过政府机制的作用，由政府全额负担，从政府预算中列支，并在政府支持下按一定方式提供相应服务。社会保险是具有私人产品性质的准公共产品，政府机制只需要利用其强制权威对社会保险提供一个相对完备的法律框架，并承担社会保险中公共基础性部分的资金投入，同时还应负责征缴社会保险资金；对于社会保险中具有私人性质的非公共基础性部分，则应主要通过市场机制的作用来解决，增加市场和民间对社会保险的投入。对于社会福利和补充保障等私人产品性质更加明显的具体项目的提供，则应更多地发挥市场机制的作用。
（三） 具体保障项目中的不同环节的适度选择机制
政府机制在以公平作为首要原则的环节必须发挥主导作用，以体现制度维护公平的性质，具体包括以下三方面：第一，政府通过相关的法律和法规，强制规定社会成员在符合一定条件下都可享受到相应的社会保障待遇；第二，开征全国统一的社会保障税，建立独立社会保障预算体系，实现中央和地方政府财政预算中社会保障投入增长比例相对固定化；第三，加强政府对社会保障具体构成项目的组织及引导，设立必要的管理和监督机构，完善和强化相应的管理和监督机制。在以提高效率作为首要原则的相关环节，市场机制完全可以比政府机制运行得更有效，必须发挥其主导作用，具体包括以下三方面：第一，可通过市场竞争机制和利益机制，增加社会及个人在获得社会保障待遇上的投入；第二，在社会保障基金的运营中引入竞争机制，通过竞标等形式选择投资经营机构，实现社会保障基金有效保值增值；第三，在具体的社会保障服务提供方面，也同样可以引入竞争机制，让不同市场主体竞争提供服务，以弥补政府机制在追求效率方面的缺陷。

三、 社会保障制度中政府行为和市场行为的均衡
（一） 保证二者行为均衡应该遵循的原则
由于在社会保障制度的运行中政府和市场均存在失灵现象，所以在建设新型社会保障制度中就要保证二者共同发挥作用，互相弥补缺陷。在这个过程中必须遵循一定的原则，具体有以下几方面：
第一，坚持科学发展观，构建社会主义和谐的社会保障制度，既保证公平又兼顾效率，提高社会保障质量。要适应经济社会发展，统筹把握社会保障“度”的界限；适当降低门槛，织大社会保障安全网；逐步打破城乡二元结构，解决好农村居民的社会保障问题。

第二，应对人口老龄化趋势，同时发挥政府和市场的作用，加快建立多支柱养老保障体系。养老保障是社会保障制度的主体部分，也是问题比较多、深化改革十分困难的社会保障项目。2001年，我国65岁以上老年人口已占总人口的7.1%，达到9062万人，人口年龄结构已步入老年型社会。如果不能在改善老年人生存状况这个问题上取得突破，社会保障体系将无法完成真正的转型，也无法取得长久的生命力。
第三，深化医疗保障制度改革，解决医疗保险领域的政府失灵和市场失灵。要逐步建立适合不同人群特点和满足多层次医疗需求的医疗保障体系，探索覆盖全体城镇居民的医疗保险办法，特别解决好困难企业职工和退休人员医疗保险问题，可以建立以家庭为单位的大病统筹、住院医疗保障制度。
第四，协调发展社会保障与家庭保障、社区保障、员工保障、商业保障和社会慈善事业。家庭是社会的基本单位，其作用是社会保障的重要补充；社区保障也发挥着重要作用，社区可以独立开展群众性的自助互利活动，政府也可以通过社区向居民提供各种保障；鼓励和支持员工保险、商业保险和家庭储备保险，政府在税收减免上给予优惠；大力发展社会慈善事业，全社会都要形成慈善捐助氛围。
第五，在市场机制与社会保障及社会福利机制的关系方面，应该从过去泛市场主义的模式逐渐过渡到以社会质量为目标，以市场机制为手段的模式。一方面要合理确定市场机制在社会福利体系中发挥作用的范围，防止以市场机制取代一切；另一方面在社会保障和其他社会福利制度中合理利用市场机制，防止市场机制的不足或滥用。
第六，要按照政府主导与社会参与相结合的原则，坚持科学发展观，以人为本，城乡统筹兼顾，积极鼓励社会力量参与社会保障和社会救助等公益性事业建设。在政府与民间的责任分担方面，应该保证政府调动和分配资源、各方的责任与享用的资源相互协调，政府、企业、个人与民间组织共同参与资源调动和服务提供。
（二） 社会保障制度中二者行为的均衡
要健全和完善社会保障制度，需要在养老、社会救助、医疗等各个领域中寻求政府行为与市场行为的均衡，即界定各自的作用和职能。
1． 养老保险制度中政府行为和市场行为的均衡。正如萨缪尔森所言，在市场经济条件下，政府有三个方面的经济职能：一是矫正市场失灵，以提高效率；二是规划税收和开支，对特殊群体实行收入再分配，以求得公平；三是依靠税收、支出以及货币供应量进行调控，以支持宏观经济的增长与稳定，减少失业，降低通货膨胀。政府在养老保险领域尤其是强制性养老保险中应该发挥主导作用，而市场应该起到辅助作用。二者的作用具体体现在以下几方面：第一，政府应当利用其强制权为养老保险提供一个相对完备的法律框架，政府在立法、司法和行政领域内应当而且能够运用其独特的优势来改善和扩大市场的作用，从而减少市场失效事件发生的概率，弥补市场失灵同时保证市场正常发挥作用。第二，政府以分配的公正和经济增长与稳定为目的，通过财政，税收和收入政策对经济进行总量和结构调节；但政府起作用范围应有严格的限制，对其造成资源配置失效的领域应该积极发挥市场作用，如由政府统一提供保险不能满足不同收入阶层的消费偏好，并造成一定的资源配置损失，解决这一问题的思路是在养老保险领域中引入市场型的商业养老保险，扩充养老保险的层次，弥补政府在养老保险中的失灵，使得政府和市场共同发挥作用，从而充分体现养老保险中的公平和效率。第三，政府及社会各界均对国家举办的养老保险事业进行监督。通过监督，暴露出其中存在的问题，及时纠正；实现基金保值增值，保证养老保险事业顺利发展；鼓励公众积极参与，增加社会公众对此制度的信任度。第四，运用反垄断法的武器防止私营养老保险机构获得暴利，保证机构之间的公平竞争，同时也防止他们不是因为经营不善而是因为运气不佳而破产。制定并完善关于养老保险的各项法律，为养老保险制度的发展创造一个良好的环境。第五，建立包括企业保险和个人储蓄在内的多层次养老保险体系，尤其是加强社区服务在养老保险中的作用。即发挥多支柱养老保险的作用，保证各层次人群的养老需求；确保政府对基本养老保险负终极责任，同时发挥社区在养老保险服务中的作用。第六，完善投资管理体制，放宽社会保险基金的投资运营限制，在理顺社会保险制度设计与基金管理体制的基础上，拓宽投资渠道，使社会保险积累进入资本市场，获取更大的资金回报，最大限度的实现积累资金的保值增值。
2． 社会救助中政府行为和市场行为的均衡。社会救助属于纯粹的公共物品，所以无论从社会救济制度的产生、社会救助制度的产品性质来看，还是从社会救助制度的本身要求来看，政府都是社会救助的当然责任主体，对社会救助制度负有不可推卸的主要责任和义务。具体来讲，政府和市场的作用体现在以下几方面：第一，在社会救助资金的筹集方面，政府必须发挥主导作用，但责任是有限的，主要是提供充足而稳定的经费来源；而具体的社会救助可交给非政府组织如社区等来实现。第二，在促进社会救助发展方面，政府应该承担有限责任，做社会救助的支持者和协调者，同时鼓励各种形式的社会互助，鼓励各种市场力量积极参与，使之成为以政府为主体的社会救助的重要补充。第三，在社会救助的组织建设方面，政府要为社会救助提供坚实的组织基础并不断推进组织创新，同时发挥市场基层组织的作用，加大市场的监督力度。第四，在社会救助的舆论宣传方面，政府应该发挥无限责任，加大宣传力度，为社会救助的发展创造良好的舆论环境。第五，为社会救助提供法律保障和政策保障，在这方面政府应该承担无限责任；同时也能保证市场力量的正常参与。
3． 医疗保险制度中政府行为和市场行为的均衡。一方面，由于医疗保险市场的市场失灵所产生的道德风险、逆向选择和诱导需求等问题，适当的政府干预是必要的。在医疗保险制度中政府的职能与作用主要有以下几方面：第一，政府保险机构筹集资金，同时保证市场机制充分发挥作用。第二，根据各医院的医保级别确定参保人员享受治疗费用补贴的比例并给予补助。第三，政府的主要职能，不是办医院，而是对医院的服务规范与质量进行监督，在信息不对称的情况下充当消费者利益的最终保护者。第四，政府定期对医院的运营状况进行审核，根据其服务水平、收费标准等确定各医院的医保级别，并向社会公开，且建立个人和家庭医疗账户。第五，由于同样存在道德风险和腐败的可能，政府的医疗保险机构也需要公众的监督，尤其是对其管理成本与效率的监督。第六，完善由国家提供的基本医疗保障和由社会医疗基金提供的大病和急病救助机制。此外，在医疗保险市场上，政府要适当放宽政策，允许企业和职工有更多的选择。实践证明，允许企业根据自己的实际情况选择最适合自己的医疗保险模式和医疗服务的供给方，往往能有效的降低费用，提高效率。另一方面，在医疗保险领域中引入竞争机制，强调允许病人选择医院和医生，鼓励医疗服务机构之间竞争，主要是针对信息不对称和激励机制等方面存在的问题，引入不同付费方式的竞争以及不同所有制和不同组织形式的医疗机构之间的竞争。具体来讲包括以下几方面：第一，在充分借鉴国外成功经验的基础上，根据各医疗服务机构的具体情况制定出可行的付费方案，如按人头付费和按病种付费等，然后通过试点推向全国。第二，鼓励不同所有制的医疗机构之间竞争，鼓励不同组织形式的医疗机构之间竞争，这样可以保证有效地节约成本，高质量的提供服务。第三，在借鉴国外经验的基础上发挥市场力量，如通过由三级医院与二级医院、一级医院签订合约实现业务合作的方式，或者通过组建医保一体化的医疗保险集团的方式，或者政府也可以委托商业保险参与对城镇医疗保险基金的管理，允许商业保险公司直接投资收购医院来形成我国的类似于国外健康维持组织（HMO）那样的管理型医疗组织。