Question

吉林省城市建设用地潜力研究

Answer 1

随着社会经济的发展，人口城市化进程逐步加快，城市数量和城市规模都处于快速发展时期，如何做到既要保证城市发展对各项建设用地的需求，又要贯彻好切实保护耕地的基本国策，就成为一个迫切需要解决的问题。为了协调好城市发展与保护耕地之间的关系，实现吉林省经济跨越式发展，笔者认为今后城市建设应该走重挖潜而轻扩展的道路，因此，开展城市建设用地潜力研究也就显得更为重要。

1 吉林省城市建设用地现状

吉林省目前共有28个城市，其中人口规模超过100万人的特大城市2个，20～50万人的中等城市7个，小于20万人的小城市19个（表1），28个城市中地级城市8个，县级城市20个。

表1 2002年吉林省城市等级 单位：万人

据统计年鉴显示，2002年全省城市非农业人口809.88万人，建成区面积810.10平方千米，城市建设用地面积738.01平方千米，人均建设用地面积91.13平方米。从1998年至2002年五年间全省城市规模变化情况看，城市非农业人口净增加44.63万人，增长率为5.83%；建成区面积净增加60.85平方千米，增长率为8.12%；城市建设用地面积净增加52.70平方千米，增长率为7.69%（表2）。从城市建设用地现状分析（表3），小城市人均建设用地指标远高于全省的平均水平，特别是边远地区的小城市，征地较易，容积率低，用地宽绰；特大城市和少部分中等城市用地指标低于全省的平均水平，容积率和地价较高，用地比较节省。

表2 1998～2002年吉林省城市规模及变化情况

2 吉林省城市建设用地利用中存在的主要问题

2.1 人均建设用地水平偏高

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），2002年末，全省28个城市的人均建设用地水平均在60.00平方米之上（表3），表明各城市的人均建设用地水平都已达到规划人均建设用地指标的最低限以上。其中，人均建设用地水平在60.10～75.00平方米之间的城市为1个，占城市总数的3.57%，说明用地水平紧张的城市数量很少；用地水平偏紧，即人均建设用地水平在75.10～90.00平方米之间的城市数量为9个，占城市总数的32.14%。以上两类城市合计仅占城市总数的35.71%（按照规划建设用地标准，全省只有这部分城市在规划期内建设用地需要进行适当地扩张，而其余64.29%的城市在规划期内建设用地可以不扩张）。城市建设用地适度，即人均建设用地水平在90.10～105.00平方米之间的城市数量为6个，占城市总数的21.43%；城市建设用地较宽松，即人均建设用地水平在105.10～120.00平方米之间的城市数量为8个，占城市总数的28.57%；城市建设用地严重浪费必须下调，即人均建设用地水平大于120.00平方米的城市数量为4个，占城市总数的14.29%（表4）。

表4 吉林省城市人均建设用地水平分级 单位：平方米/人

2.2 建设用地利用程度低

根据航片分析与抽样调查，吉林省各城市建设用地利用程度偏低，具体表现在以下几个方面：

2.2.1 建筑平均层数低

全省各城市中建筑平均层数最高的城市——长春市的建筑平均层数也仅为1.93层。28个城市中有26个城市建筑平均层数低于1.5层，占92.86%。低于1.2层的城市数量竟达16个，占城市总数的57.14%。

2.2.2 容积率过小

由于吉林省相当部分城市的建筑密度偏小，加之建筑平均层数低，导致了全省性的城市建设用地建筑容积率过小。以长春市为例，商业、金融业用地的建筑容积率为1.73，居住用地的建筑容积率为0.96，工业仓储用地的建筑容积率为0.54，加之其他用地建筑容积率全市平均仅为0.76；除吉长两市外，其他各市的建筑容积率均不及0.50，土地利用程度严重偏低。

2.2.3 实际利用不充分

吉林省城市主体用地类型之一的工业用地存在严重闲置现象。据抽样调查，工业用地长期处于闲置状态的占工业用地面积20%左右，中短期闲置的约占30%。有少数城市用地存在表面利用较好但实际利用不充分的现象，其中以珲春市最为严重。珲春市居住用地建而无用的比例约为25%，公共设施用地建而无用的比例为30%。

2.3 建设用地经济效益差

吉林省城市建设用地单位面积产出少。小城市单位面积上年生产总值多在40.00元/平方米以下，国家每年从城市建设用地上获得的收入少于5.00元/平方米，建设用地平均地价为85.00元/平方米，地价占房地产价格的比例在18%～25%之间。地级市情况虽略好，但总体上说各项指标与沿海城市相比差距较大（表5）。

表5 吉林省地级市建设用地经济效益情况 单位：元/平方米

3 吉林省城市建设用地潜力分析

3.1 一般性潜力分析

一般性潜力分析是将城市建设用地规模作为整体，通过分析人均建设用地水平和建设用地利用效益，揭示城市建设用地潜力水平。

3.1.1 根据人均建设用地水平测算潜力

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中第4.1.2条之规定，新建城市的规划人均建设用地指标宜在第Ⅲ 级（90.10～105.00平方米/人）内确定；当城市的发展用地偏紧时，可在第Ⅱ级（75.10～90.00平方米/人）内确定，据此，吉林省1985年以前设市的长春市、吉林市、四平市、延吉市、通化市、辽源市、图们市、白城市、白山市等九个市应在第Ⅱ级（75.10～90.00平方米/人），其余19个市应在第Ⅲ级（90.10～105.00平方米/人）内确定。参照各城市人均建设用地水平（表3），可推算出到2010年吉林省城市建设用地潜力为2224～10397万平方米，是现有城市建设用地的3.06%～14.32%。

3.1.2 根据建设用地经济效益测算潜力

目前，全省小城市单位面积上年生产总值平均只有36.08元，如果通过提高单位面积的资金投入和大力挖潜，使小城市2010年土地利用效率与吉林省中等城市的土地利用效率大致持平（125元/平方米），那么平均每年建设用地上的产出将增加15.96%，完全可以满足经济发展的需要。

全省中等城市建设用地单位面积上的净产出平均为125元/平方米。如果2010年能达到目前东北地区50～100万人口规模城市的平均土地产出水平，即165元/平方米，那么就得保证经济平均每年增长6.85%。如果要求中等城市经济增长达到14%，通过挖掘潜力就可完成其任务的48.93%。

全省特大城市建设用地单位面积上的净产出平均为318元/平方米。参照东部沿海地区同类城市的目前建设用地产出水平，预计2010年建设用地效益可达到600元/平方米，年增长率为4.35%。如果要求特大城市经济发展速度保持在15%，那么通过挖潜可完成其任务的29%。

可见，通过提高单位面积上的建设用地的经济效益就可以满足2010年以前小城市建设用地需求的全部，中等城市建设用地需求的48.93%，特大城市建设用地需求的29%。

3.2 城市主体用地潜力分析

城市主体用地约占城市建设用地的80%，它直接决定城市规模的大小，其潜力也左右着整个城市建设用地的潜力。其中，起主导作用的是居住用地和工业用地。

3.2.1 居住用地潜力

从居住用地的建筑密度来看，全省各城市的平均水平为29.40%。其中，长春市高达38.60%。如果按1980年以来的发展水平，在现有的基础上，到2010年将全省居住用地的建筑密度提高5%，就相当于使全省居住用地的面积大约增加6.40%。

从居住用地的建筑容积率来看，全省各城市普遍偏低。其中，长春市、吉林市2个特大城市的容积率超过0.90；四平市、辽源市、通化市、白山市、松原市、白城市、延吉市7个中等城市的容积率平均在0.50左右；其他城市均在0.40左右，有的甚至低于0.40。根据过去10年住宅的建设速度，如果使2个特大城市、7个中等城市、19个小城市的容积率分别再提高0.30、0.10、0.10，则相当于将目前各级城市的居住用地面积容积率各提高30%、20%、25%。

从建筑的平均层数来看，全省各城市住宅建筑的平均水平在1.50层左右。平均水平最高的长春市也只有1.93层，吉林市为1.68层，其他各城市在1.50层以下。参照东北较为发达地区城市目前的发展水平，根据不同城市规模，将城市住宅建筑的平均层数分别提高0.50、0.40和0.30层，按目前的平均层数，相当于将现有的居住用地利用率提高了26.40%。

3.2.2 工业用地潜力

吉林省的城市在进行工业用地结构调整时，首先要充分考虑挖掘工业用地的潜力。工业用地潜力主要体现在用地数量和土地利用效率上。

从工业用地的数量上进行调整的重要依据是国家标准中规定的人均工业用地10.00～25.00平方米/人，工业用地占建设用地比例为15.00%～25.00%。其中，大城市的工业用地宜采取其下限。其调整应与相应的社会经济发展规划和国家工业项目的安排同步进行。

从工业用地的效率上提高土地利用效率主要是指适时调整工业结构，加强新技术产业的建设，使闲置的工业用地能够得到充分利用以及对一些企业加大技术投入，提高单位面积的土地综合效益和管理水平，增强市场竞争力。

通过以上途径，使相对比较高的工业用地比例逐渐降下来，从而获得相当于2.00%～8.90%的建设用地的潜力。对新上的工业项目，应当考虑废弃地和闲置土地的利用，尽量避免占用耕地。

综上所述，通过按国家标准进行用地调整，可以挖掘3.06%～14.32%的建设用地潜力；通过提高单位面积建设用地的经济效益可以使不同规模的城市获得29%～100%的建设用地潜力；作为主体用地的核心部分，居住用地和工业用地通过一定途径，可以分别挖掘出32.80%和2.00%～8.90%的用地潜力。综合以上分析，可以认为，到2010年吉林省现有的建设用地至少有14.32%的潜力可以挖掘。

另外，在挖掘现有建设用地潜力，限制城市建设用地盲目扩张的同时，还要根据城市建设用地扩张特征和规律，对城市建设用地扩张适度加以引导，使其走向正确的方向并保持合理的速度。

4 吉林省城市建设用地集约挖潜的途径与措施

4.1 落实产业集聚政策，合理调整城市建设用地结构

充分利用符合土地利用规划和城市规划的工业园区、高新产业园区和经济开发区，将性质相近、物质生产交换关联度的城市第二、第三产业在地域空间上有机地集中配置，实现生产经营方面最大程度的“时空收缩”，提高企业的生产效率和规模效益。通过产业集聚，促进城市产业布局的合理化，实现产业结构调整和土地集约利用。

4.2 发挥税费经济手段作用，促进城市建设用地内部挖潜

要从改革土地征用制度入手，统一制定并调整土地使用税费标准，建立鼓励土地合理、高效流动的机制。国家一方面应按不同地类、不同用途调整提高土地税费，使计划经济时期单位和个人无偿获得的土地或占有的优越区位，逐步改造搬迁，将腾出的土地优先发展第三产业，从而盘活土地资产，显化土地价值，优化土地资源配置。另一方面，统一协调税费标准以及各种费用之间的关系，运用国家宏观调控土地政策和市场配置机制，使城市建设和发展在用地方面走上健康、合理、高效的轨道。

4.3 合理确定城市人均用地标准，实行建设项目用地指标定额制

现行1991年颁布的规划建设用地标准有些脱离我国人多地少的国情，必须制定切合国情的城市人均用地标准，要按照城市不同类型，分层次制定科学合理的人均用地指标。对建设项目用地应根据不同行业、不同情况，制定一套完整的用地定额指标标准，避免由于用地面积不合理而造成土地浪费。

4.4 发挥规划作用，引导城市开发向地上、地下空间发展

科学编制规划，充分发挥土地利用总体规划和城市规划合理利用土地、协调城市空间功能布局的作用，合理安排用地，提高城市土地结构效率，对违反规划的建设项目坚决不予供地。引导城市开发向地下、地上空间发展，适当提高城市建筑容积率，充分利用地下空间，增加城市绿地、扩充基础设施容量、改善城市生态环境，促进城市土地集约利用，提高建设用地的经济、社会和环境综合效益。

4.5 给予优惠政策，促进旧城开发和城市空闲土地充分利用

在开发中，可以适度减收开发企业一定额度的税费，如城市配套费、土地出让金等。也可从土地出让金总额中统筹一部分资金，专款用于旧城改造和城市内部土地的开发。通过让利于建设单位的办法，充分调动建设单位利用旧城区，使用城市空闲地建设的积极性。对城市内部的空闲土地，属征而未用且满两年的要依法收回土地使用权，重新安排使用或暂时交农民耕种。不便于收回土地使用权的其他土地，要依法征收土地荒芜费，限期开发利用。要运用政策和经济机制，加快城市旧城开发改造步伐和对空闲土地的充分利用。