Question

地质工作体制机制建设中若干问题的理论分析

Answer 1

遵循市场经济规律和地质工作规律，是建立与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体制机制的重要前提。遵循市场经济规律要求健全完善地质勘查要素市场体系和市场运行环境;政府发挥好宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能;按照政、事、企分开的原则推进地勘单位改革，使企业成为市场的主体;充分发挥市场配置勘查要素的基础性作用，科学合理发挥政府的宏观调控作用，最大限度发挥各种勘查要素的配置和使用效率。

地质产品(成果)可分为公共产品(准公共产品)和非公共产品，地质工作相应的分为公益性地质工作和商业性地质工作。一般情况下，地质找矿从基础地质—远景调查(潜力评价)—预查—普查—详查—勘探(开发)各环节是连续的，是认识不断深化的过程，也是发现矿的风险逐渐降低、工作区域逐渐缩小、投入不断增大的过程。总体看，具有长周期、高风险、高投入的特点。因此，公益性地质工作和商业性地质工作需要分开运行，但必须有机衔接，才能保证地质工作的可持续。地勘基金是政府提供非公共地质产品(成果)的实例，地勘基金必须与基础性、公益性地质工作统一部署，合理分工，形成合力，降低勘查风险，引导社会资金投入矿产勘查。通过创新机制，实现国家地质工作对我国地质工作的引领作用。

地质工作需求存在“常态需求”和“非常态需求”。公益性地质调查队伍的规模和结构主要取决于常态地质工作的需求。对于常态地质工作中的调查、研究性工作，应建立具有一定规模的，人才梯队合理，业务相对齐全的公益性地质调查实体队伍，推进调查与研究相结合，建立有经常性经费保障的长效机制，实现基础性、公益性地质调查工作常态化，保障队伍稳定。对于其他类型地质工作，可建立由部分精干技术人员为支撑，以组织管理为主的精干队伍，由国家专项满足工作经费需要。

一、明确政府与企业定位

市场经济条件下政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。具体在地质工作方面:一是安排好各类财政支出承担的公益性地质工作，为社会提供公共产品，为政府决策提供科学依据，为商业性地质勘查提供基础地质信息。二是改善商业性地质勘查市场环境和投资条件、培育壮大商业性勘查市场主体，健全完善矿业权市场、勘查资本市场和中介市场。三是依法对地质勘查活动进行督察，维护正常秩序，保护合法权益。

企业是商业性矿产勘查的主体。各类企业依法投资矿产资源勘查或有偿取得矿业权，自主进行矿产资源勘查和开发，承担投资风险，享受投资收益。各类矿业企业新建矿山或进行采取，国家不再无偿划拨矿产地，全面实行促进企业重视勘查、珍惜资源的经济机制。企业对依法取得的探矿权，依法享有勘查、转让、取得采矿权等合法权益。

二、充分发挥市场配置勘查要素的基础性作用

发达市场经济国家实践证明，市场配置资源具有高效率。我国确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，就是要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系，最大限度发挥各种资源的配置和使用效率。

矿产勘查需要多种勘查要素共同发挥作用。这些要素通过发挥市场配置的基础性作用能够实现优化配置，进而取得最佳的矿产勘查效果。矿产勘查要素包括探矿权、勘查资金、勘查人员、勘查技术装备等，一般情况下，一个单位不可能(也没必要)拥有矿产勘查的所有要素，完全靠自己完成持续的勘查活动，而且，一个企业即使拥有所有勘查要素也不可能充分利用，只有通过市场，实现要素的优化配置，使各种要素充分发挥作用，并凭借其在勘查活动中的贡献取得回报，实现勘查活动的可持续。

矿产勘查要素的配置涉及三个市场，即矿业权市场、风险勘查资本市场和勘查技术服务市场。当前，我国矿产勘查要素市场还远没有健全完善，尤其风险勘查资本市场缺失，导致风险勘查融资渠道单一，融资力度有限，一定程度上影响了勘查产业的发展。在市场体系不健全的情况下，政府一方面要通过法律、法规和政策等手段，规范和完善矿业权市场和勘查技术服务市场。加快建立风险勘查资本市场。另一方面要通过宏观调控，弥补市场的缺陷。

总之，地质工作体制机制建设的主要目标任务是健全完善勘查要素市场体系和运行环境，政府职责准确定位和建设到位，培育成熟的市场主体，充分发挥市场配置勘查要素的基础性作用，科学合理发挥政府的宏观调控作用，最大限度发挥各种勘查要素的配置和使用效率。

三、正确发挥地质勘查基金的作用，实现公益性与商业性地质工作有机衔接

地质找矿是寻找和查明矿产资源，获取矿产储量信息的过程，具有认识的渐进性规律。

一般情况下，地质找矿从基础地质—远景调查(潜力评价)—预查—普查—详查—勘探(开发)各环节是连续的，是认识不断深化的过程，也是发现矿的风险逐渐降低、工作区域逐渐缩小、投入不断增大的过程。总体看，具有长周期、高风险、高投入的特点。

发达国家应对这个特点，采取的措施总体上是通过市场配置要素资源，但不同阶段有不同运行模式。基础地质工作由国家财政出资开展工作，高风险阶段(预查—普查—详查)以初级勘查公司为主开展找矿活动，通过风险勘查资本市场融资，实现了投资风险的分散，具有灵活、便捷的准入和退出机制。低风险阶段，大公司介入。

我国计划经济时期，财政投入是从基础工作到勘探完成的全过程。随着市场经济体制的不断建立和完善，国家财政资金应逐步退出矿产勘查，最终目标是建立完善矿产勘查市场体系，发挥市场配置勘查要素的基础性作用，国家财政资金开展基础性、公益性地质工作。当前，由于我国地质勘查市场体系还很不完善，缺少风险勘查资本市场。为了保持矿产勘查产业的健康运行，中央和地方分别建立了地质勘查基金，设立的目的是降低勘查风险，引导社会资金投入。其中政府是管理者的角色，地质勘查基金是宏观调控的重要手段，不与社会争利。在勘查基金的运行上要注意两点，一是避免政府以投资者身份进入勘查市场逐利;二是避免基金独立运行，自成体系。地勘基金必须与基础性、公益性地质工作统一部署，合理分工，形成合力。如中央地勘基金受政府委托负责中央财政出资矿权的设置和成果处置，地调局负责统一部署和组织实施中央财政出资地质工作，并负责质量监督、成果验收等。

四、深化地勘单位改革

我国地勘队伍是在计划经济体制下形成和发展起来的，当时的体制设置有三个显著特点:第一，地质工作的经费(资金)全部由中央财政支付。第二，地勘单位是国家设立的事业单位，根据国家下达的计划拨付经费，随着地质工作任务的完成对经费予以核销。第三，担负着职工和单位的社会管理职责。由此可见，地勘单位同时担负着政府、事业单位和企业等应承担的三个方面的职责，地勘单位改革的目标是实现政、事、企职责的分开，即地勘单位的社会管理职责由政府负责，事业单位职责由规范的公益性地质调查队伍承担，通过原地勘单位的改革，培育一批适应市场经济、规范的勘查企业，形成矿产勘查市场主体。

图7－1反映了地勘单位承担的不同性质的职责。这三种职责分开符合市场经济规律，是必然趋势。通过调研发现，大多数地勘单位在内部管理上都形成了分开管理的格局。但真正实现三者的分离还有很多困难和问题。在实现途径上也需要继续深入探索。

河南地勘局在改革实践探索中提出先破后立，“两精干、一过渡”模式(图7－2)具有很强的操作性，受到广大职工的支持。先立后破的思路，即按照规范的事业单位和规范的企业要求，建设精干的地方公益性地质调查队伍，建设具有活力的商业性勘查市场主体，原有地质队及相关单位作为过渡期的实体。局机关人员按照公务员管理，具体负责“两精干、一过渡”的实施。建设精干的公益性地质队伍，明确省地质调查院及各省辖市地质调查院为公益一类事业单位，纳入省级财政预算管理，由厅、局共管，以局为主。建立公益性地质调查队伍经常性工作经费保障机制;理顺中央和地方公益性地质调查队伍的关系，完善公益性地质成果的发布和使用制度;完善岗位设置与聘用机制、完善科技创新激励机制。建设精干的商业性地勘队伍。经省财政主管部门批准，局属15家地勘单位共同出资组建了河南豫矿资源开发有限公司(简称豫矿公司)，作为局内商业性矿产勘查项目搭建投融资平台，并使之成为连接各单位利益的纽带。公益性队伍和商业性队伍两支精干的队伍分立之后，过渡性单位这块工作承担着管理地勘经费、稳定地勘队伍，实施承担地勘项目、增强单位实力、落实扶持政策、实现平稳过渡等重要职责。逐步把地勘单位承担的办社会职能分离出去，将各地勘单位举办的学校、医院整建制的移交所在地的政府。过渡期的事业单位，严控队伍规模，基本不再进新人员;不仅要继续管理离退休职工队伍，授权监管地勘企业国有资产以及其他社会性工作，还要开展一些政策允许的经营活动;省财政继续维持过渡时期国有地勘单位的各种预算支出，继续落实有关优惠政策:实行“老人老办法，新人新办法”。

图7－1 地勘单位承担的三种不同性质的职责示意图

图7－2 河南省地勘局组织结构改革调整示意图

五、建立公益性地质调查队伍常态投入机制

地质工作是经济社会发展的先行性、基础性工作，服务于经济社会发展的各个方面。地质工作可分为公益性地质工作与商业性地质工作。《国务院关于加强地质工作的决定》明确公益性地质工作与商业性地质工作分开运行。公益性地质工作主要是提供满足公共需要的公共地质产品(成果)和服务，主要包括基础地质工作、矿产资源调查和潜力评价、地质环境调查、地质灾害监测预警、地质科研等工作，一般由政府出资，主要由公益性地质调查队伍承担，成果由社会共享。因此，公益性地质工作是国家财政重点支持的事业。

公益性地质工作在大多数情况下直接服务于政府的管理职能，同时它也提供企事业单位和广大公众所需的地质成果和地质信息。公益性地质工作按其工作方式及运行特点又分为两类:一类是需要周期性更新的工作，如基础地质填图;另一类是需要实时监测的工作，如地质灾害监测、地下水动态监测等。这些工作都是需要持续开展，不能间断进行。以基础地质填图为例，目前，我国中小比例尺基础地质调查可测面积已基本完成，但由于新的地质理论、方法技术的进步导致新的标准和要求，以及经济社会发展对基础地质工作的新要求，需要基础地质填图有一个更新周期。我国大比例尺基础地质调查工作程度较低，1∶5万区域地质调查仅完成可测面积的24%左右。因此，公益性地质工作需要有经常性经费投入。而且随着经济发展水平的不断提高，对公益性地质工作需求也呈增加趋势，公益性地质工作的经常性经费应保持稳定增长。《国务院关于加强地质工作的决定》中指出:国家根据经济社会发展的需要，开展公益性地质工作。明确了中央和省级政府要按照部门预算管理的要求，将公益性地质调查队伍经常性支出等有关经费列为本级财政支出的重点内容，切实保障公益性地质调查队伍的运行和工作开展。

美国等发达市场经济国家公益性地质工作经费主要是从政府财政预算支出，以法律和规划的形式保障稳定、持续的资金供给。当前，公益性地质工作缺乏稳定的财政投入保障机制，国家公共财政支出科目中没有保障公益性地质工作长期持续开展的科目。原中央财政列支的地质勘探费，已划拨到各省级财政和原工业部门的地勘单位，主要用于人头费支出和转产扶助。

因此，要建立公益性地质工作的财政投入稳定保障机制。调整政府收支分类科目，在政府支出分类科目中增加“公益性地质工作”支出科目，作为常设科目，将用于公益性地质工作的支出预算归并到该科目，保障公益性地质工作有长期稳定的财政经费支持，并根据实际需要按照基数逐年增长。战略性矿产勘查等工作仍可通过专项开展。