Question

论实物地质资料管理的法律基础

Answer 1

2003年3月19日，国务院公布了《地质资料管理条例》（以下简称《条例》），并于2002年7月1日开始实施。该条例是对1988年经国务院批准、地矿部发布的《全国地质资料汇交管理办法》的进一步修改、补充和完善。它不仅强化了地质资料的统一汇交管理，进一步突出了对汇交人合法权益的保护，建立了地质资料公开利用制度，而且完善了地质资料构成——《条例》所称地质资料，是指在地质工作中形成的文字、图表、声像、电磁介质等形式的原始地质资料、成果地质资料和岩矿心、各类标本、光薄片、样品等实物地质资料，并提出了实物地质资料的汇交范围，为实物地质资料管理提供了法律依据。

但实物地质资料管理有许多特殊性，因此《条例》对实物地质资料管理而言，尚缺乏充分的可操作性。笔者就此对有关问题进行初步探讨，请读者指正。

一、地质资料管理制度的发展与创新

1.计划经济时期的法律制度

在计划经济时期，社会经济和意识形态决定了地质资料仅仅作为地质勘查工作后形成的档案资料，其潜在功能和经济价值没有得到应有重视，而且是本部门的财产，没有对外使用的规范和共享制度。原《办法》单纯以规范行业内部地质资料汇交和保管行为为宗旨，无需考虑地质资料服务经济、造福社会的潜在功能以及满足国家经济建设和社会快速发展的变化。因此也谈不上满足相关行业对地质资料的公开利用、信息共享要求。

2.市场经济时代的法律制度

随着市场经济在中国的发展，国家改革的不断推进，现在的中国正在与世界主流经济和体制模式接轨，国外好的管理经验和发展经历，给我们提供了有价值的经验参考。我国地质勘查体制的改革、矿业权市场的培育、地质勘查投资主体的多元化和政府职能的转变，都是改革的成果。

在资源和信息共享的现代国际大社会中，保守就意味着被淘汰，开放和融合是发展的主要方向。随着自然资源供需矛盾的不断加大和国际市场的开放，“两种资源”意识不断成熟，重收藏、轻利用，重保管、轻开发，重汇交、轻服务的管理模式被抛弃。在地勘行业面向全社会服务、形成综合业务模式的今天，新《条例》的实施，是新体制建设的良好开端，地质资料将为社会公开利用。地质矿产主管部门和地质资料馆藏机构提供实物地质资料服务是制度本身的有机组成部分，也是法定职责。

3.新《条例》法律制度的创新点

新条例以服务和开放意识为指导思想，确立并完善了地质资料统一汇交、公开利用和权益保护三项基本制度。这三项制度是实现实物地质资料管理创新的基本制度保障。

（1）统一汇交

是地质资料服务于社会的基础和前提。只有实行地质资料的统一汇交，才能打破多年来地质资料部门封锁、地区分割的局面，使分散于各地、各部门的地质资料按照统一的标准及时汇交到法定的部门和指定的馆藏机构；对汇交的地质资料实现可持续的技术加工和整理研究，将有用的信息补充到地质资料体系中去，使保存的地质资料的信息体系不断完善，完整性和可用性不断提高。

（2）公开利用

是地质资料管理的出发点和落脚点。新《条例》借鉴了国外的有益经验和成功做法，将地质资料公开利用作为地质资料管理的一项基本制度加以确定，这对提高我国地质资料的使用价值和经济价值、扩大地质矿产业的对外合作开放都是极为有利的。为地质研究、地质调查、矿业勘探、环境建设和灾害防治等提供完整的、有实用价值的实物资料信息，以减少风险、降低成本，避免低水平的重复。

（3）权益保护

是调动地质资料汇交人依法汇交地质资料的重要措施。新《条例》规定，地质资料汇交人按要求汇交了地质资料后，其合法权益即受法律保护，可以调动汇交人依法汇交资料的自觉性，进而达到地质资料统一汇交和充分利用的目的，具有十分积极的意义。

二、实物地质资料管理的特殊性和紧迫性

1.实物地质资料管理的特殊性

第一，实物地质资料管理需要更多的专业硬件设施、与管理和服务配套的软件设施以及计算机网络和社会服务能力等。

第二，实物地质资料管理比原始资料和成果资料等以文字和电子文档形式出现的地质资料管理更复杂，成本更高。

第三，实物地质资料数量庞大，不可能也没有必要全部收集管理，因此对于需要保管的实物要严格筛选；而筛选和采集工作量巨大，即使汇交单位的编录和保管十分完整，要做到合理的采集和缩分，便于用户使用和查阅，仍然需要做大量的分析整理工作，因此实物地质资料管理具有自身的特殊性。

实物地质资料管理模式必须由以保管为主转向以服务为主。这一实质性的观念和业务方向的转变，提出了实物地质资料管理的新课题。实物地质资料的查阅率远远低于文献资料的查阅率，而汇交和查阅的成本又远远高于文献资料，因此只有经过认真筛选的实物地质资料才具有长期管理和服务的价值。

实物地质资料的采集成本高，且无法复原和复制，但具有可重复利用性和多元价值。由于地质情况的复杂性和观测方法的局限性，我们不能够一次性完成对它所负载信息的全部提取。随着科学技术的不断发展和分析测试手段的不断改进，对许多实物地质资料要重新研究和利用，以获得以前没有能力开发的有用信息，获得新的认识。做好实物地质资料的收集、整理、保存和研究、利用工作，可以有效地避免地质工作的低水平重复，为国家节省大量的地质勘查资金，提高地质找矿工作的效率，意义十分重大。

综上所述，鉴于实物地质资料的特殊性，有更多细致的管理和研究工作等待我们努力去探索创新。

2.实物地质资料管理的紧迫性

随着地勘队伍管理体制改革和矿产资源法及其配套法规的实施，实物地质资料管理面临着新的形势。

一方面，实物地质资料对节约地质勘查经费和支持国民经济发展所起的作用越来越突出，因此国家对实物地质资料管理更加重视。同时矿业权制度的建立，对实物地质资料管理方式也提出了更高要求。

另一方面，地勘队伍属地化以后，由于机构变动、经费匮乏等原因，使国家几十年来投入大量地勘费获得的宝贵实物地质资料未能得到有效的管理，实物地质资料丢失、损毁现象十分严重，许多珍贵实物已经散失或濒临散失。

长期以来实物地质资料管理相对滞后，没有正式纳入全国统一的地质资料管理范围，全国实物地质资料状况不清。社会上对获取实物地质资料的信息渠道不畅，主要表现为4个不清楚：

（1）对全国范围内的实物地质资料分布和管理状况不清楚；

（2）对保存完好的实物地质资料能反映哪些地质信息和未来可开发的信息不清楚；

（3）对具有重要科学意义以及在资源开发、工程建设、环境保护等方面具有重要价值的实物地质资料保存状况不清楚；

（4）哪些需要集中管理，那些需要分散管理以及管理服务的模式不清楚。

这种管理现状对实物地质资料的研究、开发、利用极为不利。

因此，建设国家级实物地质资料中心，在主管部门指导下开展实物地质资料管理、服务、研究工作刻不容缓。如何建设国家级实物地质资料中心，如何收藏和保存具有重大科学研究价值和特殊意义的实物地质资料，开展国内外学术交流，加强对重要实物地质资料的相对集中和高效率的统一管理，是我们需要认真研究的科学课题。

从国外的情况看，美国、加拿大、澳大利亚等发达国家，均建有相对集中的实物地质资料库，对实物地质资料实行分类、分级的统一管理体制，值得我们借鉴和学习。我国的地质工作发展和管理的历史与发达国家不同，产生的实物地质资料的规模和数量以及生产水平和利用水平也不同——发达国家的实物地质资料是在以市场经济为主的条件下产生的，重复的少，保管的好；而我国大部分实物地质资料是在计划经济体制下产生的，重复的多，保管的不好。为此，国家提出进一步加强实物地质资料管理，加快制定实物地质资料管理办法和国家实物地质资料库的建设，将有重要科学意义和巨大价值的实物地质资料切实有效地保存、管理和利用起来，提高实物地质资料管理的现代化水平，实现实物地质资料信息的社会化服务，是一项十分及时的决策。

三、实物地质资料管理的法律基础及可操作性讨论

《地质资料管理条例》规定，除汇交成果地质资料、原始地质资料外，还应汇交实物地质资料，这进一步说明国家对实物地质资料管理非常重视。《条例》对地质资料管理对象、汇交内容、分级管理、法律责任、汇交人享有的权利等都做了相对明确的规定。但是仅根据《条例》和《实施办法》实现实物地质资料汇交和科学管理，仍有很多困难。

1.实物汇交及管理对象的可操作性

《条例》规定的实物地质资料管理对象是岩矿心、各类标本、光薄片、样品等。初步提出了实物地质资料的形态特征和种类，强调的是汇交程序，主要避免损毁、失散等迫切问题。《实施办法》主要明确了汇交的组织关系和基本程序，宏观地构建了种类范围和服务框架，为实物地质资料管理提供了宏观的制度保障框架。

由于有关条款只是对汇交与否和汇交范围的管理作出了规定，并没有明确对实物地质资料汇交的质量、数量以及服务模式等进行具体规定。因此，笔者以为《条例》和《实施办法》在实物地质资料微观可操作性方面明显不足，需要在实践中完善。例如同一地区多个剖面中同类地层或岩石标本有很多，要交哪些?还是全部都交?筛选的依据是什么?依据是否统一?显然，全部汇交纳入集中管理是不现实的，需要在汇交前建立统一的标准，进行严格筛选、缩分。这些细节的可操作性往往决定《条例》贯彻的效果，因为大的完整的管理系统总是由各个细节构成。

《实施办法》中提出了六大类实物地质资料，强调了特殊性、典型性、重要性、代表性等宏观范围。然而在确定哪些资料交地方、哪些资料交国家时，没有具体的专业标准体系和筛选依据，可操作性不够，实施过程中难于操作。

因此我们应当加快研究和制定适合实物地质资料的汇交标准和专业分类标准体系。例如有一个典型的大型矿床，矿山公司是国家控股，钻探岩心很多，到底哪些岩心交地方?哪些交国家实物地质资料库?汇交人（投资人）的矿山寿命预期还有20年，他的采矿期还有20年才能结束。依据《条例》第十条第二款规定，汇交人可以在20年的最后一年汇交。而我们需要其中的部分实物地质资料，尽快用于公益服务，矿山公司也需要该资料制定新的采矿计划等，所有这些都难以满足。因此《实施办法》在实物地质资料汇交中可操作性不足，按照《实施办法》的规定，我们所能收集的或汇交人愿意提供的大多数是关闭的矿山和价值不高的实物地质资料。

2.分级管理的可操作性

《条例》规定地质资料汇交实行两级管理：国务院地质矿产主管部门负责全国地质资料汇交、保管、利用的监督管理；省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责本行业行政区域地质资料汇交、保管、利用的监督管理。

对于国家实物地质资料中心而言，主要功能除了保管、开发利用国家级实物地质资料外，还应协助地质资料主管部门研究和制定汇交、保管、利用和监督等管理制度。在避免重复建设的前提下，两级管理的结果是各取所需。对于具有重大意义的实物地质资料，应当交给国家实物地质资料中心，但又不利于当地对实物地质资料的利用和研究，如果把资料一分为二，又会影响资料的完整性，因此两级管理，应当各有侧重。实物地质资料中心更多的是扮演信息管理和服务的角色，难于超越地方管理权限、获得实物地质资料。如果十分需要，要么重新采集，要么与地方信息共享，因此两级管理有利于原始资料和成果资料的管理，而对于不可复制的实物地质资料来讲，可操作性不够。我们需要进一步研究实物地质资料中心的采集目标和信息服务模式，以便开展工作。

此外，对于地区级实物地质资料管理，是否同地质资料一样，每个省、市、自治区都建设实物地质资料库，收集、管理本地区的实物地质资料，也值得进一步调查分析。因为实物地质资料管理的基础设施和运行成本很高，而各个省、市、自治区的实物地质资料资源和经济能力有很大差别，所以地区级实物地质资料管理应因地制宜，区别对待。

3.法律责任的可操作性

违反《条例》规定，汇交人和管理机构需要承担以下四方面的法律责任：

（1）未依照《条例》规定的期限汇交地质资料的，由负责接收地质资料的地质矿产主管部门责令限期汇交；逾期不交的，处1万元以上罚款，并予以通报，自发布通报之日起至逾期未汇交的资料全部汇交之日止，该汇交人不得申请新的探矿权、采矿权，不得承担国家出资的地质工作项目。

（2）伪造地质资料或者在地质资料汇交中弄虚作假的，由负责接收地质资料的地质矿产主管部门没收、销毁地质资料，责令限期改正，处10万元罚款；逾期不改正的，通知原发证机关吊销其勘查许可证、采矿权许可证或者取消其承担该地质工作项目的资格，自处罚决定生效之日起2年内，该汇交人不得申请新的探矿权、采矿权，不得承担国家出资的地质工作项目。

（3）地质矿产主管部门、地质资料馆、地质资料保管单位违反本条例规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；造成损失的，依法予以赔偿。

（4）非法披露、提供利用保密地质资料的，依照保守国家秘密法的规定予以处罚。

同时，《条例》规定汇交人对其汇交的地质资料享有以下权利：

（1）对保护期内的地质资料，汇交人拥有是否公开的处置权。

（2）保护期内地质资料的利用方式由汇交人与地质资料利用人协商确定。

（3）法律、法规规定的其他权利，如著作权等。

由此可见，《条例》规定除对汇交人违反《条例》将受处罚外，还对汇交人的合法权益进行了有效保护，这些规定虽然对实物地质资料汇交工作起到一定的作用，但仍难以保障实物资料充分汇交。

对于大部分普通的实物地质资料，汇交人将会照章办事。对于少数极为重要的实物地质资料，其价值不会低于10万元，新探矿权和采矿权以及承担的国家项目的行政限制，已经不是重大价值资料所有人关注的重点。区区1万元难以和他由获得重要实物地质资料而带来的巨大利益相对比，这就会造成罚款1万元难以避免不交资料的事情发生。汇交人只要换一个矿权人同样可以获得新的探矿权和采矿权以及承担国家项目，而资料就在他们手中。

由此可见，按《条例》汇交上来的实物地质资料可能是一般资料，重要的资料汇交可能发生“合理回避《条例》制度”的逃避现象。因此，责任的简单量化和罚款不能有效促进重要实物地质资料的汇交，可操作性不够，应当使用技术合同法律规范，约定不交实物地质资料的严重后果和责任，不仅限于一些罚款和行政限制，而是应当承担更大的法律和经济责任。只有这样，国家才能得到重要的实物地质资料。

综上所述，《地质资料管理条例》的公布实施，代表了我国地质行业服务意识的提高，为进一步转型奠定了基础，是地质资料管理与时俱进的表现。新《条例》为我国实物地质资料管理提供了法律基础，为提高实物地质资料管理和服务水平指明了方向。但是，就实物地质资料管理而言，《条例》在有关汇交范围、分级管理、法律责任等方面，尚没有做出针对性的规定，因此在实践中难以操作。基于这种情况，针对实物地质资料的管理特点，应尽快制定专门的《实物地质资料管理规定》及实施办法，是十分必要的。