Question

北京市年国土资源综合统计分析报告

Answer 1

2005年，在市委、市政府的正确领导和国土资源部的指导下，北京市国土资源局认真贯彻落实中央关于加强经济运行宏观调控的一系列决策，加强了土地参与经济宏观调控，全面落实科学发展观，在确保土地供应支持北京市经济社会健康发展的基础上，以“职责清、情况明、数字准、作风正、效率高”为目标，完善体制、提高素质，不断加强国土资源基础管理工作，注重建立长效管理机制，一年来取得了显著成效，圆满地完成了全年的各项工作任务。

一、土地资源

（一）土地资源状况

据2005年北京市土地利用变更调查统计，北京市现有土地面积1 641 053.70公顷，占全国土地总面积的0.17%。土地利用率达87.05%。农用地1 105 495.30公顷，占土地总面积的67.37%，其中耕地233 400.93公顷，园地124 213.93公顷，林地690 996.11公顷，牧草地2 044.22公顷，其他农用地54 840.11公顷；建设用地323 022.93公顷，占土地总面积的19.68%，其中居民点及工矿区用地267 894.73公顷，交通运输用地28 900.98公顷，水利设施用地26 227.22公顷；未利用土地212 535.22公顷，占土地总面积的12.95%（图1）。

图1 2005年北京市土地利用现状

2005年北京市农用地面积比去年减少2 349公顷，减幅为0.21%；建设用地面积比2004年增加3 300.03公顷，增幅为1.03%。各类土地面积变化情况是：耕地面积比2004年净减少3 036.28公顷，减幅为1.28%；园地面积比2004年增加275.88公顷，增幅为0.22%；林地面积比2004年增加676.09公顷，增幅为0.10%；牧草地面积比2004年增加0.88公顷，增幅为0.04%；居民点及工矿用地面积比2004年增加1 209.46公顷，增幅为0.45%。

（二）土地利用情况

1.农用地

随着农村城市化进程的加快，“十五”期间，北京市经济保持快速发展，GDP年均增长11.9%，其中第一、第二、第三产业分别增长2.7%、11.7%、12.3%。第一产业实现了战略性结构调整，都市型现代化农业强势发展。

当前城市发展外延增长较快，粗放式用地现象尚未得到扭转，节约、集约用地水平还较低，土地资源利用如何转向注重内涵、挖潜存量等问题，仍然比较突出，需要下大气力，采取有效措施加以解决。从统计数据来看，发挥土地资源参与经济宏观调控等措施初步显现，与2004年同期相比北京市耕地面积减少速度趋缓（图2）。

图2 1999～2005年北京市耕地面积变化趋势

（1）2005年耕地减少的去向主要有四个方面：①建设占用。各类建设用地占年内减少耕地面积的33.06%，主要是首都机场扩建、六环路、京承高速、机场北线高速等国家重点工程和与奥运相关的重点工程。②农业结构调整。全市农业结构调整占年内减少耕地面积的54.91%，主要是围绕农业增效、农民增收，以推进生态农业、设施农业和创汇型农业为重点以及进一步调整农产品种植、养殖结构，优化农村经济结构等。③生态退耕、灾毁（包括自然损毁和退耕还林、还牧）占年内减少耕地面积的8.03%。生态退耕主要集中在怀柔区怀北镇、密云县西田各庄镇和北庄镇的丘陵地区；灾毁耕地主要原因是房山区十渡镇河道水毁等；④其他原因减少耕地占耕地年内减少面积的4%。如列入北京市政府重点工程，门头沟区永定河水源治理项目工程等。

（2）耕地占补平衡情况 加强了土地开发整理和 “占补平衡” 工作。北京市国土资源局制发了《北京市土地开发整理暂行办法》、《北京市土地开发整理项目资金管理暂行办法》等文件，为科学合理、持续推进土地的开发整理，实现耕地“占补平衡”，提高耕地质量提供了体制和机制上的保障。2005年年内土地整理开发复垦补充耕地面积2 485.89公顷，其中整理土地686.17公顷，土地复垦258.47公顷，土地开发659.03公顷，农业结构调整654.09公顷，其他增加耕地228.13公顷，分别占年内耕地增加面积的27.60%；10.40%，26.51%，26.31%，9.18%。这些项目的组织和实施，提高了当地群众保护基本农田的意识，促进了当地农民增收致富。2005年实现了新增建设占用耕地和土地整理开发复垦补充耕地总量平衡。

2.建设用地

2005年实际征收土地5 982.23公顷（含国务院批准920.89公顷），其中耕地2 918.93公顷（含国务院批准532.1公顷），北京市批准的项目征地5 061.34公顷，需占用农用地3 605.15公顷，其中耕地2 386.83公顷（见表1），2005年实际占用农用地面积接近国土资源部下达的指标。保障了首都经济建设发展的8个目标：①保证了中央在京机关单位和国防用地的需求；②保证了国家级重点工程（如首都机场东扩项目等）的用地需求；③保证了市级重点工程（如2008年奥运会场馆及其配套基础设施，五环路、六环路、京承一、二期等交通项目）的用地需求；④保证了本市现代制造业、电子、高科技产业类项目（如奔驰汽车项目、现代汽车配套项目、摩托罗拉公司迁址项目等）的用地需求；⑤支持了各区县经济发展建设的用地需求；⑥保证了本市房地产业均衡发展的用地需求；⑦保证了城市生态建设（如绿化隔离带建设、京津风沙源治理等）的用地需求；⑧保证了农村地区基础设施建设和旧村改造的用地需求。

表1 2005年审批建设用地情况

（三）土地整理、复垦和开发情况

2005年土地整理开发复垦项目个数160个（全部为2004年立项2005年实际验收合格的项目），总投资14 428.69万元。其中土地整理8个项目，土地面积273.92公顷；土地开发134个项目，土地面积1 556.80公顷；土地复垦18个项目，面积93.77公顷；投资额分别为627.48万元、13 379.25万元、421.96万元（见表2）。

表2 2005年土地整理、开发、复垦项目完成情况

二、矿产资源

（一）矿产资源现状

截至2005年底，本市共发现各类矿产126种（含亚矿种），其中固体矿产122种，水气矿产4种，主要是煤、铁及建筑用非金属等。具体资源储量数据如表3。

表3 2005年主要矿产查明资源储量简表

（二）地质勘查投入与勘查成果

2005年北京市投入地质勘查费用13 370.01万元，比2004年减少70.68%。其中，中央财政拨款8 892.57万元（包括784万元矿产资源补偿费），比2004年增长了33.38%，国内企事业单位投资4 477.44万元，比2004年减少88.48%。年末从业人员1 342人，同比增长24.37%，其中技术人员795人，同比增长25.39%。完成机械岩心钻探工作量1 316米，同比减少98.3%。汇交地质资料231份。其中，固体矿产勘查资料25份，环境报告173份，地质科研报告2份。

（三）矿产资源勘查和开发利用情况

1.颁发勘查许可证及采矿许可证情况

按照《北京市人民政府办公厅转发市国土资源局关于加强矿产资源管理工作意见的通知》（京政办发［2005］15号）中明确提出，北京市近期的矿产资源管理工作目标是：逐步减少固体矿产的开采，2005年底前注销金矿、砂石、砖瓦用粘土3个停采矿种的采矿许可证；对禁采区内的矿山和达不到最低开采规模的煤矿、铁矿、石灰岩矿和其他固体矿山限期予以关闭；地热、矿泉水实行限量开采；力争到2007年底将固体矿山数量减少70%。2005年计划减少30%，同时调整了开采矿产资源许可事项审批程序，将原由区县国土资源部门审批的开采矿产资源许可事项调整为由市国土资源局审批，采矿权延续项目报市政府审定。

截至2005年底，有效矿产资源采矿和勘查许可证210件（采矿许可证162件、勘查许可证48件），批准登记面积159.37平方千米，收取矿业权使用费16.70万元。与2004年同期相比发证总件数下降74.85%，全市整顿和规范矿产资源勘查开发秩序初见成效。

在有效采矿许可证中，能源矿产117个，其中煤61个、地热56个；黑色金属铁矿产11个；有色金属矿产3个；非金属矿产17个（水泥灰岩17个）；水气矿产14个，批准登记面积104.84平方千米，矿业权使用费15.70万元。

在有效勘查许可证中，能源矿产地热44个、水气矿产4个，批准登记面积54.53 平方千米，收取矿业权使用费1.00万元。

有效矿产资源勘查许可证及采矿许可证发放情况，按照不同的经济类型分为：

（1）在采矿许可证登记发证中，国有企业20个，集体企业69个，股份合作企业5个，联营企业1个，有限责任公司20个，股份有限公司13个，私营企业7个，合资经营企业（港、澳、台）4个，中外合资经营企业4个，外资企业1个，其他企业18个。

（2）在勘查许可证登记发证中国有企业5个，集体企业3个，股份合作企业1个，有限责任公司20个，股份有限公司6个，私营企业3个，其他企业6个，合资经营企业2个，中外合作经营企业1个，外资企业1个。

2.矿产资源开发利用基本情况

截至2005年底，共有固体矿山企业和矿泉水企业448家，较2004年减少286家。其中：固体矿山企业396家，矿泉水企业52家。另有地热开发单位60家。开采固体矿产矿山中：国有矿山22家，占全市矿山总数的4.33%；集体矿山192家，占全市矿山总数的37.8%。

2005年，北京市共有采矿从业人员3.33万人，较2004年减少0.22万人。其中国有企业0.41万人，占从业人员的12.31%，集体企业0.94万人，占从业人员的28.23%。

2005年北京市矿业总产值为37.41亿元，比2004年减少7.87亿元。其中国有矿山企业产值10.81亿元，占北京市矿业总产值的28.9%，主要以煤矿为主，人均产值26.28万元。非国有矿山产值26.6亿元，人均产值9.11万元。

三、国土资源市场

（一）土地市场

1.土地市场建设

积极参与宏观调控，保障首都经济社会平稳发展 一年来，由于坚决落实了土地资源参与经济宏观调控的决策，全年土地供应在得到控制的前提下，保障了北京市的经济发展。

（1）积极改革北京市国有建设用地供应制度。为加强土地资源参与经济宏观调控的作用，2005年市政府出台了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》（京政发［2005］6号），北京市国土资源局相应配套出台了《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》（京国土用［2005］534号）和《北京市土地一级开发及经营性项目用地招标、拍卖、挂牌出让流程》（京国土市［2005］541号）等一系列配套文件，全市土地市场体制、机制实现了重大的创新。

（2）编制了《北京市2005年度土地供应计划（试行）》。这是第一个比较规范、比较科学、比较符合实际的年度土地供应计划，同时印发了文件通知、实施意见、区县指标分解方案和供地评价标准等配套文件。《北京市2005年度土地供应计划（试行）》以及相关配套文件的实施，使得北京市年度土地供应有了明确的依据，为参与宏观调控提供了有力的保障。

（3）加大了对供后闲置土地的收回力度。2005年开展了对供后闲置土地的清理调查工作。在初步清理调查的基础上，分两批解除了北京恒远房地产开发有限公司隆丰公寓、摩根中心等45宗有偿出让后违反合同造成土地闲置项目（用地面积67.02公顷）的土地出让合同，分别予以不同处置。

2.土地一级市场

2005年北京市国有土地使用权出让面积（实际签订合同）与2004年同期相比出让面积下降了74.20%，土地出让面积基本回落到进入2000年初期的土地出让总量水平，减少的主要原因一是由于2004年处理了一批历史遗留问题项目，提前释放了大量经营性用地；二是在宏观经济调控等一系列的政策、措施引导下，政府加大了调控力度，经营性用地的协议出让得到严格的控制。

2005年北京市共计出让国有土地（实际签订合同）743宗，土地面积1 606.36公顷，成交价款99.00亿元，经营性项目用地全部实行“招拍挂”的市场配置方式，“招拍挂”用地189.21公顷，成交价款为44.65亿元，分别占土地出让总量的11.8%，45.1%（图3）。

2005年土地划拨142宗，面积657.49公顷，同比面积上升了45.1%。

图3 国有土地供应历年出让面积

按国有土地出让用途构成分：商服用地256.19公顷，工矿仓储用地944.43公顷，公用设施用地0.33公顷，公共建设用地30.70公顷，住宅用地374.71公顷（其中别墅、高档公寓11.48公顷，普通商品房363.23公顷），分别占出让总面积比例（图4）。

图4 2005年国有土地出让面积（按用地类型分）

3.土地二级市场

（1）转让 2005年土地转让成交量继续呈上升的趋势，共办理土地使用权转让271宗，转让面积 708.43公顷，获取转让金 132.84亿元，与 2004年同期相比面积增长35.24 %，转让金额上升90.73%。

土地面积转让的主要流向是工矿仓储（产业用地），其次是住宅用地中的普通商品房，分别占转让总面积的49.19%、37.03%。

（2）土地抵押 土地使用权抵押6901宗，抵押面积6335.94公顷，抵押价款3044.28亿元（连同地上物），分别比2004年同期增长了12.44%、46.96%（图5）。

图5 1999～2005年土地转让、抵押面积情况

（二）探矿权采矿权市场

1.矿业权市场建设

2005年，为贯彻落实全国矿产资源管理工作会议精神，贯彻落实市政府转发《关于进一步加强矿产资源管理的意见》的要求，加大了矿产资源管理工作力度。一年来，在全市除地热外限制其他矿产资源的开采，不再新发采矿许可证，并逐步减少固体矿山的开采，积极配合市有关部门对全市的治理砂石盗采的整治和关闭粘土砖窑场工作。同时，加大了对无证开采、偷挖盗采矿产资源的违法行为的打击力度，到2005年底，已经关闭固体矿山企业380个，占固体矿山总数842个的45%。

2.探矿权采矿权一级市场

依照《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源勘查开采登记管理办法》《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》，北京市国土资源局制定了《北京市矿业权有偿出让暂行办法》，并积极推动北京市矿业权出让制度的改革。2005年共确认14个地热勘查项目探矿权，合同金额146万元；6个采矿权合同，金额101万元，有效地推进了北京市矿业权有偿出让制度的建设。

四、违法案件查处情况

（一）土地违法案件查处情况

为认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2005年北京市大力开展违法违规用地案件查处工作，把严肃查处非法批地、占地等违法案件作为工作重点，切实加大土地管理执法力度。对扰乱土地管理正常秩序的不法者起到了震慑、警示作用，明目张胆地违法占用、处置土地，公然违反规划、大规模违法占地现象明显减少。

2005年北京市发现土地违法案件327件（图6），涉及土地面积466.15公顷，同比减少35.8%。其中耕地263.38公顷，同比减少19.3%；耕地占涉及土地面积的56.5%，比2004年增长11.54%。

立案查处土地违法案件219件（其中历年隐漏案件59件），同比下降17.98%，涉及土地面积396.58公顷，同比下降40.48%，其中耕地224.06公顷，同比下降23.04%。

查处土地违法案件结案143件（含2004年未结案件75件），结案率为65.30%，比2005年同期提高了15.49个百分点。拆除构建物6.60万平方米，没收构建物0.019万平方米，收回土地6.61公顷，收缴罚没款1 194.97万元。

图6 1999～2004年土地违法案件查处情况

产生土地违法案件的原因如下：①部分乡镇、村干部尚未全面领会、坚决贯彻落实科学发展观，依法用地意识淡薄，缺乏长远可持续意识，对经济发展与保护耕地、合理利用土地的关系缺乏正确认识，片面理解和追求“政绩”，以发展经济的名义，违法占地搞各类房地产开发或旅游项目；②部分与国家和市、区（县）经济社会发展密切相关的基础设施、公用（益）事业、奥运工程等重大项目，由于时间上的要求，为赶进度而占地建设，从而在用地等审批环节上出现先占（建）后办、边占（建）边办等问题；③有关农调、小城镇、绿化隔离带建设等的配套法律法规不完善，使一些用地单位以农调、小城镇、绿化隔离带建设为名，违法违规用地；④由于现行的征地补偿安置政策不能从根本上解决失地农民的后期社会保障问题，一些农民担心土地被征用后失地失业，缺少生活保障，不愿办理征地，而多采取“以租代征”的形式出租集体土地；⑤执法监察力量比较薄弱。

（二）地矿违法案件查处

为全面贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发［2005］28号）精神，北京市印发了《北京市人民政府办公厅关于加强整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（京政办发［2005］53号），明确了全市以煤、铁、砂石等矿种为重点，全面开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作。为进一步明确和细化市有关部门和区、县政府的职责，又制定了具体的工作方案，将整顿和规范矿产资源开发秩序的各项任务分解到具体部门和区、县政府，同时建立了整顿和规范工作目标责任制。并制定了违法案件举报制度、重大案件督办和责任追究制度、建立联络员制度以及信息交流等5项制度，不断加大对矿产资源的执法力度。

2005年北京市共立案查处矿产开采违法案件202件，与2004年同期相比增长近64.2%，全部是开采违法案件；本年结案处理案件195件，收缴采矿罚款168.16万元，与2004年同期相比增长37.10%。

五、国土资源行政复议情况

2005年申请行政复议8件，全部属其他类型，本年审结8件，全部为撤回申请。

六、国土资源管理机构和人员培训情况

截至2005年底，北京市国土资源管理年末从业人员638人，其中，研究生学历以上人员44人，大本及大专学历人员504人，高中及中专人员79人，初中以下人员11人，受过大专以上学历教育的人员占全部从业人员的86%（图7）。

图7 2005年国土资源管理从业人员学历构成

2005年行政管理经费78 766.47万元，其中中央财政拨款10 120万元，地方财政拨款55 312.21万元，其他收入13 334.26万元。

2005年北京市国土资源局系统参加两周以上各种院校培训毕业或结业人数共316人次，占从业人员总数的49.53%。其中党校学习44人次，行政学院学习15人次，参加其他院校学历教育及培训257人次。

截至2005年底，北京市国土资源局系统参加各种院校学历教育在校学习人数为126人，其中研究生1人、硕士生9人、本科生73人、大专生43人。

七、问题及建议

1.土地管理工作中存在的问题

近年来，北京市为加强土地管理做了一些工作，取得了一些成绩，同时，我们也清醒地认识到，目前工作中还存在不少问题，主要有以下几个方面。

（1）全市违法违规用地仍有发生 通过最新的卫星遥感监测显示，在不断加大执法力度、严格土地管理的大形势下，仍有一些区县发现了新的违法违规占地行为。

（2）土地利用的效率总体上不够高 主要表现在土地资源利用中，严格实行投入产出效益评测不够得力，粗放型外延式用地现象仍然存在。

（3）土地管理的力度有待提高，基础性工作需进一步加强 由于多年来土地管理的体制和机制等原因，全市的土地管理队伍相对薄弱，素质有待提高，运用高科技管理思想和手段，对土地实施科学化、法制化、规范化管理还存在一定差距，基础性工作仍需进一步加强、夯实。

“十一五”时期是首都发展的关键时期，在此期间将举办2008年奥运会及庆祝建国六十周年等大型活动。同时，北京市经济发展正处于产业结构战略调整、社会事业发展、生态环境改善和郊区城市化加速阶段，未来几年，北京市的建设用地需求仍然呈现强劲增长态势。面对这种形势，针对当前土地管理中存在的突出问题，需要我们坚持科学发展观，坚持节约集约用地，才能实现保障经济社会的可持续发展。

2.严格土地管理工作的建议

结合北京市实际情况，对深化改革、严格土地管理工作，我们有以下三点建议。

（1）为落实《国务院对北京城市总体规划批复》的精神，努力实现土地利用总体规划与北京城市总体规划和“十一五”规划纲要紧密衔接，经过近一年的努力，北京市土地利用总体规划修编大纲已经基本完成。希望尽早受理并批复北京市的土地利用总体规划，以利于全市“三规”同步、有序衔接、协调实施。

（2）鉴于北京市的土地后备资源严重不足，在新一轮土地利用总体规划中的耕地、特别是基本农田的保有数量确定方面，遇到较大困难。建议国务院有关部门能够研究考虑北京市实行易地土地开发整理、实现耕地占补平衡的试点，并希望得到国家有关部委的指导和帮助。

（3）目前的土地管理方面的法律法规尚不完善，不能适应目前经济社会发展新形势下产生的新情况、新问题，如社会主义新农村建设中发生的集体建设用地流转的强劲需求、新村建设中发生的村民上楼的住宅、旅游观光的农民居住与经营结合的“宅基地”分配等问题，国有土地使用原划拨土地改变用途（居民楼住宅办商业、公司，办公楼等行政房部分开办经营性行业等），建议国土资源部能够加快研究有关法律法规的研究制定。