Question

如何把握政府信息依申请公开工作？

Answer 1

　　2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行后，行政机关受理公民、法人或者其他组织获取政府信息的申请越来越多。对此，笔者结合工作实际，谈谈依申请信息公开工作应注意的几个问题。
　　一、注意区分信息公开与信访、业务咨询的不同
　　随着信息公开申请数量的增加，在实践中，出现部分申请人将信息公开与其他业务相混淆的情况。最常见的是申请人以信息公开名义进行信访投诉或业务咨询。为此，行政机关收到申请人申请后，应首先甄别判断，排除不属于信息公开的申请。事实上，信息公开与信访、业务咨询无论是概念还是处理方式、救济途径等均存在明显差别。信息公开是指申请人向行政机关申请公开该机关在履行职责过程中制作或获取的信息。该信息是已经生成的现有信息，行政机关无须重新加工、制作，公开的形式是提供复印件或其他适当形式。如认为行政机关信息公开行为侵犯其合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。而信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。对信访事项，行政机关应当调查核实，并书面反馈信访人。对信访处理不服的，信访人可以向上一级机关申请复查直至复核，但不能申请行政复议或提起行政诉讼。业务咨询则指公民、法人或者其他组织向行政机关了解、请教业务问题，询问、征求对业务的对策和建议。行政机关如就业务咨询问题出具答复意见的，属于行政指导行为，对当事人不具强制力且不直接产生法律效果，当事人不能因此申请行政复议或提起行政诉讼。
　　二、注意做好依申请公开申请主体及内容审查工作
　　一是申请主体资格问题。《条例》规定，申请人“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取政府信息。《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》明确，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》规定，“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”；“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，被告据此不予提供，且已经履行法定告知或说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”上述规定，为行政机关对信息公开申请是否属申请人“特殊需要”进行审查提供了依据。但由于《条例》在申请人提交材料上并未规定“特殊需要”证明材料，因此，在实践中容易引起争议的，是申请人应就“特殊需要”作何种程度的举证问题。从最高人民法院司法解释看，行政机关在审查申请人申请是否与“特殊需要”相关上应相对宽松，只要申请人作出合理说明，行政机关应予受理。同时，行政机关如以申请与“特殊需要”无关拒绝提供信息的，应有充分的事实理由，并应当履行告知和说明义务。
　　二是申请内容问题。申请人申请内容应符合《条例》对政府信息的定义范围。除明显不属信息公开申请的情形外，还有几类情形值得关注：
　　1.申请人申请信息如已移交各级国家档案馆的，行政机关应告知申请人依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。如信息仍由本机构档案部门或工作人员保管或受理申请后才移交国家档案馆的，则适用《条例》规定。
　　2.正在行政程序中的当事人、利害关系人如行政处罚、行政复议相关人员以信息公开名义申请查阅案卷材料的，应告知其按照相关法律法规办理。但已办结的行政程序案件相关人员申请查阅案卷的，则应按上述1项原则处理。
　　3.以信息公开名义申请提供公开出版物或者需制作、搜集、汇总、分析、加工信息的，可不予提供。这里的“搜集”，有“搜寻并重新聚集、整理制作”的含义。仅进行检索查询确定信息是否存在的过程，不应理解为“搜集”过程。
　　三、注意把握法定不予公开政府信息范围
　　根据《条例》规定，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的政府信息，属信息公开的例外。实践中应注意以下几点：
　　1.已标明密级或保密期限的事项，属国家秘密，不得公开。我国《保密法》对国家秘密的范围及密级有明确规定。凡已依照法定权限及程序确定密级范围及保密期限的事项，均属国家秘密。对申请公开此类事项的，不予公开。
　　2.未作事前定密的政府信息，行政机关公开前应严格依照《保密法》及其实施办法等相关规定进行保密审查。对审查认为信息涉及国家秘密或公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的，应当在保密审查结论注明认定涉及国家秘密或者危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的依据和理由，不予公开。对经本机关保密审查后不能确定信息能否公开的，应当依照法律法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。对主管部门或者同级保密工作部门审查认为不能公开的信息，行政机关不予公开。但要注意的是，申请人如对上述经审查确定不予公开政府信息的行为不服提出诉讼的，仍应以在对外发生法律效力文书上署名的行政机关为被告。
　　3.涉及商业秘密或个人隐私的政府信息，除权利人同意公开或行政机关认为信息不公开可能对公共利益造成重大影响的外，一般不予公开。
　　关于商业秘密的认定。我国法律中对商业秘密有明确界定的是《反不正当竞争法》。根据该法规定，商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”根据法律和最高人民法院司法解释规定，行政机关在判断信息是否涉及商业秘密时，应从信息是否“不为其所属领域的相关人员普遍知悉和容易获得”、是否“具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势”、权利人为防止信息泄漏是否采取“与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施”等方面进行综合考量。对不具备上述情形的信息，不应认定为商业秘密。
　　关于个人隐私的认定。我国尚未有法律对个人隐私的内涵和外延进行明确，实践中对个人隐私的认定容易引发争议。从概念上看，隐私一般是指仅与特定人的利益或者人身发生联系且权利人不愿为他人所知晓的私人生活和私人信息，包括个人身份、财产、通讯、名誉等各方面信息。对涉及类似上述特定个人信息的申请，一般可考虑涉及个人隐私。
　　在实践中，由于不同主体对商业秘密或个人隐私的理解会存在差异，行政机关可在收到信息公开申请后进行初步审查。对可能涉及商业秘密或个人隐私的信息，书面征求权利人意见，由权利人对信息是否涉及商业秘密或个人隐私进行说明并举证。而信息是否公开，行政机关具有最终审核权。对以公共利益为由公开涉及商业秘密、个人隐私、政府信息的，行政机关应有认定信息涉及公共利益且不公开可能对公共利益造成重大影响的事实和理由，并应将公开的信息内容和理由书面通知权利人。对以涉及商业秘密或个人隐私为由拒绝向申请人提供政府信息的，行政机关应当向申请人履行告知义务，并说明理由。