Question

浙江省土地集约利用与农地保护的引致关系

Answer 1

(一)浙江省土地集约利用区域差异

浙江省城市土地集约利用状况呈梯度分布:东北部高，西南部低。浙江省城市土地集约利用程度空间差异显著，整个东北部地区的城市土地集约利用比南部和西部都高。主要是由于这些地区的区位优势造成的，如浙东北地区涵盖了杭甬两大城市经济发展圈，其中的大部分城市如杭州、宁波、舟山、嘉兴等皆毗邻中国当代最发达的城市上海，长期处于其强有力的经济辐射范围之内。其次东北部多为冲积平原，地势平坦，土层深厚，河网密布，为其招商引资、经济发展提供了先天的优势，区位条件最为优越。此外，对于台州来说，由于研究对象是城市土地，在查阅建设统计年鉴的时候，统计口径遵循的是按城市合计，所以台州就去掉了玉环、三门、天台、仙居四县，导致其集约利用程度较低，但这对于东北部整体的集约利用程度影响不大;而浙南地区虽有温州经济发展圈，但相对东北部来说，它所受上海的经济辐射作用要小一些，区位条件较差，再加上丽水的经济发展较为落后，整体的得分大幅度拉下;在浙西，尚未形成区域性的中心大城市，金华、衢州的辐射能力有限，同时衢州毗邻江西等不发达省份的经济落后地区，区位条件最差。但是辖区范围内已经初步形成了实力雄厚的经济强市，如全国闻名的“小商品市场”义乌市，“五金城”永康市。随着城市化的不断发展，该区以后的城市土地集约利用程度将会存有一定的提升空间。可见区位条件的优劣是导致浙江省城市土地集约利用空间差异显著的最主要原因。

从另一方面来讲，产业结构的差异则是导致浙江省城市土地集约利用空间差异显著的内在动因，在浙江东北部，杭州、嘉兴、宁波、绍兴等城市的第三产业发达，工业类型以轻工制造业和高新经济产业为主，城市土地集约利用程度高;而浙南地区虽说有“国际轻工城”温州，但鉴于其独特的“草根经济”发展模式，无论是服装还是制鞋，电器或者打火机，温州资本进入的都是劳动密集型产业地带，企业规模越大，对土地的需求就越大，而且这类产业的土地边际产出率也会随之降低，从而资本扩张的边际成本也会随之增加，城市土地的集约利用程度自然也不高。丽水市在其独特的地理环境基础上，着力打造山水人居城市与旅游城市，土地的供给相对其他城市来说比较充裕，用地相对粗放;在浙西，衢州则有着得天独厚的矿产资源优势，全市已发现的多种矿产资源的探明储量和保有量均占全省首位，工业生产多为高污染、高能耗产业，城市土地利用比较粗放。城市产业结构的“位势”差明显，导致城市土地集约利用差异显著。

(二)浙江省农地损失区域差异

1.浙江全省农地损失总体变化情况

据土地统计资料，1990～1999年浙江全省各类建设共占用农地面积70878.85hm²，若以1990年农地面积为基数，研究期间全省农地的非农化率为3.01%;平均每年占用农地7875.43hm²，农地非农化率平均每年0.32%，这一数值高于台湾20世纪80年代0.24%的水平，更高于中国大陆1991～1999年0.20%的水平。研究期间全省农地非农化呈波动变化。1990年农地占用量最少，仅为2913.07hm²，1991年开始急剧上升，至1994年出现研究期间占用农地的第一个高峰，达到9396.73hm²，为1990年的3.23倍，1990～1994年平均每年增幅达35.86%。之后的1995年和1996年，农地占用量有所下降，但平均每年占用农地仍高达7702.43hm²。随着中发〔1997〕11号文件的颁发执行，该年度农地占用量出现了自1992年以后的最低点，为5943.80hm²。但在随后的1998年建设占用农地量出现强力反弹，突破10000hm²，达到10267.93hm²，比上一年度增加87.01%，为整个研究期间的最高峰。1999年农地占用量虽有所减少，但仍达7324.32hm²，高于1990～1999年的平均值。

各类建设中国家建设是占用农地的主体，达58279.19hm²，占总量的82.22%;集体建设占用农地7716.02hm²，占总量的10.89%;农村个人建房占用农地4883.65hm²，占总量的6.89%。国家建设占用农地与农地非农化的总体变化趋势大体一致，即出现两个波峰，分别是1994年和1998年。集体建设占用农地的波峰出现在1993年，当年占用农地达1433.87hm²，此后逐年递减，1999年仅占用174.86hm²。农村个人建房占用农地的波峰出现在1994年，当年占用农地达808.60hm²，此后逐年递减，1999年仅占用4.65hm²，说明浙江农村个人建房已基本不占用农地。

2.浙江分区域农地损失变化情况

从农地被非农占用的绝对数量来看，非农化面积最大的是宁波和杭州，均突破10000hm²，分别达到12022.67hm²和10670.86hm²，其次是温州，为9297.24hm²，最小的是舟山和丽水，分别仅为990.57hm²和2675.88hm²。从农地的非农化率来看，以全省各地(市)1990年农地面积为基数，农地非农化率超过全省平均水平的地(市)有5个，全部分布在沿海地区，最高的是宁波和杭州，分别达到4.12%和4.08%。农地非农化率最低的是丽水，仅为1.81%，次为衢州，为2.11%。农地非农化面积大于1000hm²的县(市)有17个，其中15个分布在沿海地区，大于1500hm²的县(市)有8个，全部分布在沿海地区。农地非农化面积最大的县(市)是余杭、鄞县和萧山(现均已撤县市设区)，分别达到2377hm²、2335hm²和2215hm²，其农地非农化率亦分别高达5.64%、4.65%和4.01%。而地处浙江中西部经济欠发达地区的一些县(市)，其农地非农化的程度明显较低，如农地非农化面积最小的磐安县，仅为98.89hm²，农地非农化率也很低，为0.97%，庆元、遂昌及淳安等县(市)，其农地非农化面积都在150hm²以下，农地非农化率也都低于1%。

全省所有地级市的市辖区的农地非农化面积为22533.06hm²，占全省农地非农化面积的31.79%，农地非农化率为6.54%，是全省平均水平的2倍多，除湖州外，其余均高于全省平均水平，最高的绍兴市、温州市和杭州市市辖区，其农地非农化率分别达17.14%、13.18%和11.61%。

这说明由于城市建设用地的快速扩展和蔓延，市辖区不可避免地成为农地非农化的主要发生地，其在农地非农化的过程中扮演着非常重要的角色。并且，市辖区农地中以灌溉水田和菜地为主，质量优良，这部分农地的大量流失，必将导致农地的整体质量出现下降。

(三)浙江土地集约利用与农地保护的引致关系

从表面上来看，土地集约利用程度高的区域，农地损失应该更低，农地保护的工作也相应做得更好。然而，上面的研究结果表明，浙江省土地集约利用程度高的地区，农地损失的程度相应却不低。比如，从农地的非农化率来看，以全省各地市1990年农地面积为基数，农地非农化率超过全省平均水平的地(市)有5个，全部分布在沿海地区，最高的是宁波和杭州，分别达到4.12%和4.08%。农地非农化率最低的是丽水，仅为1.81%，次为衢州，为2.11%。

这其实是忽视了土地集约利用与农地保护的引致关系。从人地关系的角度出发，两者的引致关系是:当经济发展、人口增多、工业化和城市化进展后，农地损失逐渐增多，进而对城市扩张中的农地保护的压力也逐渐增大。当城市扩张受到农地保护的制约，城市内部土地集约利用的要求将升高。所以，从一般的发展规律看，使农地保护引致了土地集约利用，而不是土地集约利用引致了农地保护。当然，在土地集约利用后，某地区的农地与历史相比可以得到更好的保护。这类似于环境库兹涅茨曲线中环境治理与环境质量的关系，如图5-1所示。

类似于一般的“先污染后治理”的经济与环境发展模式，经济发展过程中的农地保护也呈现类似规律。只有农地保护的压力足够大之后，土地集约利用类似于一种污染治理的手段，成为农地保护的一种手段。在土地集约利用实施后，农地损失情况得到改善，农地保护得到加强。

图5-1 土地集约利用与农地保护的引致关系

当然，出现浙江东北部土地集约利用高于西南部，但农地损失情况反而差于西南部的原因是，东北部的城市已经处于图5-1中土地集约利用后的阶段，而西南部城市还是处于土地利用集约前且靠近原点的阶段，这样即使后者土地集约利用程度低于前者，但农地保护工作表面上更为出色，其实是因为其农地损失压力低于前者。

(四)浙江省土地集约利用的政策建议

浙江省的过去、现在和未来都面临着人地关系紧张的局面，如何缓解这种紧张态势是一项重大课题。如前所述，对于经济快速发展地区来讲，解决课题，更重要的是如何缓解农地减少的态势。除了实行最严格的农地保护政策以外，本章试图从新的视角来探讨浙江省人地关系调整的策略。

1.构建“经济屏障”，提高城市用地集约利用水平

目前，浙江省城市用地的经济产出率总体上还处于较低水平。据测算，1998年浙江省工业用地总产值平均约为10.83×10⁸元/km²，杭州市约为33.50×10⁸元/km²，而香港的制造业用地产值达30×10⁸美元/km²以上。据“城市存量土地潜力调研课题组”的研究，如果加强对城市现有工业企业的技术改造，提高科技含量，实行集约用地，我国城市工业用地地均产值即可提高到50×10⁸元/km²，远期甚至可超过100×10⁸元/km²。地处东南沿海的浙江，如果加强现有企业的技术改造、促进企业向各类工业园区集聚、及时实现产业结构的升级，则可大大提高城市用地的产出水平，提高城市土地的集约利用度，从而缓解经济发展和城市建设对用地的需求，减缓农地减少速度。

提高城市用地集约利用水平的一个新的思路是构建“经济屏障”。该思路来源于“贵阳现象”。“贵阳现象”的特点是城市土地的集约利用度很高，容积率平均达到了4.02。对于大多数城市来讲，城市“摊大饼”式的发展所需成本必然比城市内部挖潜的成本要低很多。究其原因，发现贵阳市独特的地理环境因素在“贵阳现象”的形成中起到了主要的驱动作用。贵阳市地处山间盆地，城市外延式扩张遇到了难以逾越的“地理屏障”，而城市建设用地需求又很迫切，只能从城市用地内涵挖潜做文章。“贵阳现象”的启示是，对于大多数不具备“地理屏障”的城市来讲，是否可以构建限制城市用地外延式过度扩张的“经济屏障”，使得外延式扩张的成本高于内部挖潜的成本，城市建设用地增量的诉求从原有的占用农地转向城市建设用地整理，抑或努力提高集约用地水平上。这样，经济发展的用地需求既得到了保证，也能缓解农地减少局面。

2.完善土地出让方式，控制多占、滥占农地

工业化和城市化的快速发展都需要配置必要的土地资源，但是，正如在经济发展中不能片面追求经济的增长速度一样，工业化和城市化进程中，也不能盲目追求速度而脱离土地和农地的供给能力，更不能把工业化和城市化加速建立在严重扭曲的低土地成本上。土地和农地多占、滥占的根源在于土地出让方式不完善，缺乏市场机制。过去在土地出让方式上，“招拍挂”、协议出让方式混杂甚至存在零地价，经营性用地出让同意“招拍挂”后，又缺乏具体操作规范。同时，即使是在各地推崇的土地有偿使用制度中，也存在着“假挂牌”的出让方式。土地出让“假挂牌”是指在出让经营性用地的过程中，为了将特定的地块出让给特定的购买者，而采取的一系列不合法、假公开的土地出让挂牌仪式。这种脱离我国土地稀缺实际以及供求关系变化的土地出让方式，致使多占土地的成本很低，城市土地的粗放利用直接对农地保护造成了威胁。因此，完善土地出让方式，还原反映土地本身价值的土地出让价格，强化价格对土地资源的配置作用，必然成为控制多占、滥占农地的路径选择。

3.大力开展农村土地整理，盘活农地存量

农村土地整理包括农田整理和农村居民点用地整理。农田整理指通过平整土地，使低产田、旱涝保收田和高产稳产田、吨粮田获得改造和再改造，以提高产量和集约化水平，实现节约用水和增加农地;农村居民点整理的中心是退宅还耕，即通过小村控制，小村并点，推进城镇化和整治“空心村”等以节约人均住宅用地，达到增加农地的目的。由于农地后备资源的匮乏和开发利用对生态环境的影响，农村土地整理过去是今后也应是增加农地、保证总量动态平衡的根本对策，而今后的重点，则为农村居民点用地的整理。

浙江省1996年农业人口为3570.17万人，1999年为3519.79万人，比1996年减少了50.38万人，而同期农村居民点用地面积却增加了1740.67hm²，导致农村居民人均用地面积增加幅度更大。这说明一方面大量进城农民并没有退出原有的农村居民点用地，另一方面部分农民建新不拆旧，占有双重用地。据预测，浙江省每年约有67万农业人口转为非农业人口，以目前农村居民人均用地面积102m²计算，若把其中的50%整理为农地，每年即可增加农地约3417hm²。同时，许多的农村居民点用地规模偏小，布局分散，不利于用地的集约化。通过对农村居民点用地规模与布局调整，不仅可以提高农村居民点用地的集约利用程度，而且也有利于农村居民点的规划建设，改善农村居民居住条件。