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[摘要]近年来，我国税务部门不断加大对涉税违法犯罪活动的打击力度，促进了税收秩序的好转，保证了税收收入的平稳增长。《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由...
[摘要] 近年来，我国税务部门不断加大对涉税违法犯罪活动的打击力度，促进了税收秩序的好转，保证了税收收入的平稳增长。《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计帐簿的；（二）私设会计帐簿的；……。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但从全国税务稽查情况看，税收违法行为仍然不同程度存在，每年税务稽查查补收入都在360亿元以上，即每天为国家挽回1个亿以上的税款流失，其中“账外账”偷税现象尤为严重，如佛山新领域公司采用两套账的手法隐瞒销售收入共偷税合计9200多万元，深圳廷苑酒店采用两套账的手段偷税合计6400多万元，广州美致蓝咨询顾问公司采取两套账手法累计偷逃税600多万元，从以上国家税务总局稽查局督办案件来看，不法分子采用“账外账”手法偷逃国家税款行为令人触目惊心，破坏了国家的税收秩序和经济秩序，严重影响了社会的公平正义，治理“账外账”涉税违法行为已经成为当务之急。
[关键词] 账外账 成因 对策 展开
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“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。
根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
[编辑]账外账偷税的主要特点
从税务检查情况看，“账外账”有以下两种形式：一种是流水账式的记录，按日或按月汇总金额，采用这类“账外账”偷税的主要是规模小、业务少的企业；另外一种是账簿式的记录，所有凭证资料俱全，业务详细，采用这类“账外账”偷税的主要是具有一定规模、业务频繁的企业。无论 “账外账”形式如何，一般具有如下特点：一是隐蔽性强。用来向税务机关申报纳税的假账，随时都可拿出来应付税务机关的检查。而核算准确的真账却存放隐蔽处（一般不存放在公司），令执法部门不易查证，难以发觉。二是知情范围小。为了减少偷税风险，一般只有单位主要领导及主办财务人员知晓内幕，其他人并不知晓。三是使用范围广。由于“账外账”设置并不难，容易被不法分子用来偷逃国家税款，成为偷税最常用的伎俩之一。四是人员挑选严。采取“两套账”偷税的企业，在主办财务人员的选择上要求较严，因而一般都聘用自己的亲朋好友来担任。五是现金交易多，不法分子利用行业经营特点，采取大量现金交易，取得收入不开具合法凭证，在账上将经营业务收入化整为零或不完整反映，蓄意隐瞒收入偷逃税。
[编辑]账外账偷税的主要手法
“账外账”偷税手法真可谓五花八门：一是“一真一假法”，即“一套账”是对企业经营过程的真实反映，另“一套账”是对企业经营过程的虚假反映，从表面上看，假账真做、天衣无缝，但原始凭证往往只有企业自制的虚假内容的费用报销单据。二是“半真半假法”，两套账都是核算企业真实经营情况的一部分，对企业有利的，在真账中反映，不利的则在假账中反映，一般采取抽单做账或者部分现金收入分离。三是“人机分算法”，除建立一套计算机账外，另建一套人工操作账，两套账在不同企业中因管理方法的不同而有所区别，有的企业计算机账反映的是真实情况，有的企业人工账是真实账。四是“机内分流法”，有的企业完全取消了手工做账，全面推行计算机核算，在机内设立两套应用程序，将收入部分，特别是大量现金交易而不易被税务机关监管的收入，直接从机内分流，以达到偷税目的，“账外账”偷税已向智能化方向发展。
[编辑]账外账偷税行为的危害
从税收来看，企业做“账外账”，通过现金交易、体外循环形式，隐瞒应税收入，把应该交给国家的税款占为自己有，变成企业的利润，坑了国家，肥了自己。同时，这种偷税行为也极易引发全行业、配套企业偷税的连锁反应，会严重扰乱正常的税收秩序。从大局来看，近年来，一些公司为了获取上市资格，大做假账，上市之后，继续公布虚假的财务状况，极大地损害了投资者的利益。假账的大量存在，使我国的一些统计信息及经济指标误差很大，这不仅严重影响了政府的决策，而且也动摇了“诚信”这块市场经济的基石。
[编辑]账外账偷税成因分析
（一）追逐高额非法利益是“账外账”偷税行为存在的根本原因。随着市场经济的发展，经济主体日趋多元化，一些不法纳税人为追逐个人经济利益最大化，能不缴税就不缴税，能少缴税就少缴税，而最简单方法就是设置“账外账”，一些企业负责人为了追逐企业经济利益最大化，不是通过改善管理、提高劳动生产率、降低成本来实现其目的，而是在税收上做文章，指使财务人员做假账，导致“账外账”偷逃税款现象屡见不鲜。
（二）对“账外账”偷税行为惩处不力在一定程度上助长了不法行为的发生。从近几年稽查情况来看，税务部门对涉税违法行为的查处率及处罚率较低，案件处理的弹性大，无形中助长了“账外账”偷税行为的发生。一是由于税务稽查选取稽查对象欠准确，检查面较小，人员查账技能参差不齐，办案手段有限，一般只能查出一些账面记录，难于发现深藏不露的 “账外账”；二是由于“账外账”行为比较隐蔽，多与现金交易，销货不要开发票的营业收入不入账有关，事后税务稽查取证界定难，要查证他们的偷税行为难度很大；三是由于税务稽查部门没有搜查权，对藏在暗处的“账外账”，一般要依靠群众举报提供线索及公安部门协助，才能取得内账等违法证据，有限的执法手段阻碍了“账外账”的有效查处；四是不少政府部门（税务部门也不例外）都存在不愿行政复议、诉讼，担心行政复议更改原先处理决定、行政诉讼败诉，导致执法刚性不强；五是由于移送涉嫌犯罪案件程序要求严格、繁琐，而且工作量及风险较大，因此有些税务机关宁愿采取息事宁人的态度，尽量避免涉税案件的移送，导致对不法分子难以起到应有的震慑效应。由于对“账外账”偷税行为惩处不力，诱使纳税人抱着“查到了是你的，查不到是我的”的侥幸心理，容易形成“账外账”偷税长期存在的局面。
（三）金融结算方式存在漏洞为不法分子提供了便利。目前，在经济活动中大量存在现金交易行为，由于现金交易隐蔽性强，交易记录难以跟踪监控，为设两套账和做假账偷逃税提供了极大便利，尤其是面向终端消费者的饮食娱乐业、批发、零售、中介服务、建筑装修等行业。各金融机构竞争激烈，为了拉客户、争储蓄，对纳税人的多头开户、资金使用睁一只眼闭一只眼，致使现金巨额流通及资金体外循环等现象普遍。同时，各种信用卡的出现，也为企业进行账外经营提供了方便。
（四）信息不对称给“账外账”偷税者有机可乘。随着纳税主体的多元化，其隐匿税基信息的手段也越来越隐蔽复杂。尽管我国的税务干部队伍也在不断发展壮大，征管力量不断加强，但税务机关搜集、掌握经济税源信息的能力仍然落后于经济的发展形势，与纳税主体的多元化趋势不相适应。而受利益的驱使，纳税人绝不可能将自己掌握的税源信息向税务机关全盘托出，政府各部门有关纳税人生产经营收入信息未实现联网共享，税务机关无法掌握真实的纳税信息，导致在确定纳税人的应纳税额时，不得不迁就纳税人，很大程度上依据纳税人自己提供的扭曲了的税源信息来核定。
[编辑]账外账的治理对策
“账外账”违法行为的大量存在，严重干扰了税收征管秩序，造成了国家税款的大量流失，也破坏了市场经济公平竞争的原则，笔者认为应从以下几个方面加强对“账外账”行为的监管。
（一）加大法律法规宣传，营造依法诚信纳税的氛围。首先，加强社会主义税收“取之于民，用之于民”、“纳税人是国家的真正主人”等方面的宣传，提倡纳税人对政府行为进行合法监督；大力宣传依法纳税的先进典型，切实提高遵纪守法纳税人的社会地位。要形成依法纳税者受益，不依法纳税者受损的良好社会氛围；其次，要强化会计、税务代理中介机构的日常监督管理，加强对企业法定代表人及财会人员依法诚信经营的正反面宣传，重视会计职业道德建设，真正做到“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”，恪守独立、客观、公正的原则，不屈从和迎合任何压力与不合理要求，不以职务之便谋取一己私利，不提供虚假会计信息，从源头上遏制“账外账”的违法行为的发生。
（二）完善金融法律法规，构建协税护税信息化系统。首先，要建立纳税人纳税号码识别制度，在金融账户和交易实名制的基础上，借鉴一些市场经济发达国家的经验，尽快建立全国统一的纳税人纳税号码制度；其次，要完善现有金融法律法规，加强银行账户管理无论单位或个人均需凭全国统一纳税识别号码开立账户，杜绝匿名账户、假名账户，严防多头开户，控制现金交易，禁止账外交易；再次，各政府部门与纳税人取得收入有关的所有活动均必须使用纳税识别号码，政府各部门、金融机构、机关团体等方面系统信息通过计算机联网汇集到税务部门，税务机关运用计算机进行集中处理，便可准确掌握纳税人的各项收入情况。同时积极推广货币资金支付电子化，限制和减少大量的现金交易，税银电脑系统实现联网，加大对纳税人资金流动实现全方位、全过程的管理和监控。
（三）加强部门协作，合力遏制“账外账”涉税违法活动。“账外账”是不法分子偷税的惯用伎俩，由于其牵涉面广、隐蔽性强，因此必须通过政府各部门综合治理，才能有效遏制偷逃税行为的发生。首先，要加强财政、国税、地税、银行、公安等部门交流和合作，采用科技手段，尽快建立信息通报系统，实行相关信息的共享，形成合力打击“账外账”涉税违法行为的长效机制；其次，建立一套“严管理、重处罚”的税收法罚则，进一步提高“账外账”偷税案件的查获率、查罚率及移送数量，对已查实企业有意利用现金交易、账外账偷税违法行为的，要严格按照税收征管法有关规定，给予从重处罚；对偷税数额达到移送标准的，要坚决移送公安部门追究刑事责任，要通过增加企业的偷税成本，震慑涉税违法犯罪分子；再次，要充分发挥社会舆论作用，加大对“账外账”偷税行为的曝光力度，形成做假账就会受到社会谴责的局面。
（四）防范和打击并重，加强日常税务管理。一要完善、健全建账建制工作。在日常税收检查中，我们发现一些企业财务制度比较混乱，这些企业的财会人员业务水平都比较差，税务机关要与有关部门协调加强对企业财会人员的业务辅导、培训和监督，促进和规范企业建账建制工作。二要加强对企业发票监控管理。要严格执行发票管理制度，加强检查监督，防止出现利用虚开代开发票以及接受虚开代开发票来实现企业账外销售偷逃税款行为的发生。三要加强纳税评估力度。调查掌握本地区不同产业、行业税收负担状况，对企业税收情况进行纵向、横向比对，及早发现纳税人存在的异常现象，让纳税评估真正成为预防税收犯罪的“前哨”。四要提高税务人员素质，切实加大对税收法制知识、业务知识和稽查技能等方面的教育培训力度，积极营造热爱学习、自觉学习、终身学习的氛围，把检查人员培养成熟悉行业运作的“行家里手”。
（五）建立税务警察机构，强化税务执法刚性。长期以来，我国的税收征管工作一直缺少税收司法手段，依法查处涉税犯罪案件困难重重，受到多方阻挠，难以应付日益复杂的涉税违法犯罪活动。在目前状况下，税务机关在查处重大偷税案件时，要及时提请公安介入，充分运用公安部门办案手段及时保全涉税违法证据、财产及抓捕犯罪嫌疑人，最大限度挽回国家税收损失。但从长远看，我国必须建立一支维护税收秩序相对独立的税务警察机构。我国税务警察机构应当由公安部、国家税务总局共同组建，在系统实行垂直管理，统管国、地税警务，业务上归公安机关管理。同时赋予税警对重大涉税案件的特别调查权和刑事侦查权，借助税警的力量查处税务稽查等机构无能为力的重大税案，努力提高对偷税行为的查获率、处罚率和移送率，依法严厉惩处偷税行为，形成强大的威慑力量，让偷税者望而生畏，从而有效地遏制偷税行为。
（六）积极鼓励公民举报，调动群众协税护税积极性。由于“账外账”偷税行为隐蔽性强，对账外经营的偷税情况，往往是企业内部知情人员、有关业务单位比较清楚。从近几年举报偷税情况看，绝大多数是一些企业法人和企业内部人员、业务单位在发生利害冲突时，才将企业的账外经营偷税行为暴露出来。为此，税务稽查部门一要鼓励公民积极举报，积极拓宽案件线索来源；二要在查处举报案件中严格遵守保密制度，防止举报人遭到打击报复；三要兑现举报奖励工作，保护举报人的合法权益。通过设立举报箱、公开举报电话、建立举报管理信息系统等有效手段，建立一套由全社会参与的协税护税网络机制，使账外经营偷税者无藏身之地。
[编辑]账外账的运行方式
以工业企业为例，在日常经营活动中，存在销售货物不给购货方开具发票的行为，利用这一点，某些公司将销售货物分为开具发票部分(包括增值税专用发票和普通发票)和不开具发票部分分别设置内、外两套账，即：将对外开具的增值税专用发票和普通发票部分计入外部账，将没有开具发票的无票收入记入内部账。
外部账主要用于纳税申报和接受税务机关的检查。有的公司为了让外部账“好看一些”，增加迷惑性和隐蔽性，有时也会做少量的无票收入。某些公司根据销售货物开具发票的部分先确定用于纳税申报的销售收入，再以此来推算当月应该抵扣的进项税额，最后确定本期认证多少份增值税专用发票，发票不够用则向销售方索取，发票过多则暂不认证，因此当期的应纳增值税额是人为操作的结果，而并非企业实际的经营结果，这样单纯从企业的税负上是很难发现异常问题的。这就是某些公司存在购进货物不索取专用发票或者购进货物专用发票不认证的现象产生的原因。
内部账主要由存货收发和应收账款、应付账款等资料组成，反映纳税人真实的货物进销存情况和实际利润情况。某些公司在购进货物时将进货数据录入计算机，在销售货物时将销货数据也录入计算机并登记应付账款和应收账款账，通过计算机将数据汇总后进行核算，形成内部账。这些不开具发票部分的销售额，有的以现金方式收取，有的存入以个人名义开设的银行存折和银行卡，记入内部账，使资金进行体外循环，隐匿了这部分销售收入，不进行纳税申报，从而达到逃避缴纳税款的目的。这部分内部账通常由专人在专门一台计算机上记录，并且设置密码，一般人员是无法接触这套账外账的。
在这些通过设置两套账的方式逃避缴纳税款的企业中，尽管内部账和外部账被企业会计人员分开做账，但是作为一个整体运作的企业，很难做到内部账和外部账完全没有一丝关联，只要查账人员认真、细致，总能够发现一些蛛丝马迹——“账外账”的“小尾巴”总会露出来，然后，顺藤摸瓜，一查到底，往往会取得重大突破，使“账外账”暴露在阳光之下。
[编辑]账外账与小金库的区别与联系[1]
在审计实践中，有些审计人员会将“小金库”与“账外账”混为一谈，有的把“账外账”定性为“小金库”，有的则把本该属于“小金库”的资金定性为“账外账”，从而导致对“账外账”和“小金库”的处理处罚不当，给审计带来潜在的风险。事实上，只要认真分析，仔细辨别，就会发现，“账外账”和“小金库”是既有区别又有联系的两个违纪违规问题。
[编辑]一、“账外账”和“小金库”的区别
（一）概念不同
“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。
“小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。
（二）表现形式不同
“账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的问题。
“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为：
1． 化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经费、互助金等）；
2．虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项；
3． 既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金；
4． 将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存；
5． 通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外；
6． 执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交，自立账户存放。
（三）定性依据不同
1．“账外账”的定性依据
根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
2．“小金库”的定性依据
对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发 [1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。二是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）第一条规定：各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置“账外账”和“小金库”。
（四）处理处罚依据不同
从国家现行财经法律法规看，是把 “小金库”作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多，所以我们运用处理处罚依据时一定要坚持谨慎性原则，注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。
1．“账外账”的处理处罚依据
对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计帐簿的；（二）私设会计帐簿的；……。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2．“小金库”的处理处罚依据
对“小金库”的处理处罚，可以分别适用以下法规。
（1）税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库，设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条：财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；
(三)坐支应当上缴的财政收入；
(四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；
(五)违反规定退付国库库款或者财政专户资金；
(六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
（2）其他单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
（3）对于行政性收费方面资金私设“小金库”的，按《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定“责令追回资金上缴财政”，还要依照有关规定进行处罚，并按《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十三条“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算，管理的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。
[编辑]二、“账外账”和“小金库”的联系
“账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法筹集和转移资金，以供本单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。
首先，从“账外账”的成因看，其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督，谋求单位、团体利益为目的，但也不乏有深层次的其他原因。主要有以下几种情况：一是为隐瞒单位自营收入；二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出；三是为用钱上的方便。由于“账外账”和“小金库”成因均较复杂，如果仅从设置动机、企图上来看，很难将“账外账”与“小金库”区分开来。
其次，从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看，其表现形态错综复杂。无论是资金来源，还是资金去向，均表现出多向渗透、混合交叉，违规与合规并存的形态，而“小金库”的定义过宽，要真正将二者区别开来，的确有一定的难度。尽管“账外账”和“小金库”既有区别，有有千丝万缕的联系，但我们审计人员只要在审计实践中认真加以总结，不断地积累经验，正确地运用定性依据，恰当地作出处理处罚，便会最大限度地避免审计风险
根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
[编辑]账外账偷税的主要特点
从税务检查情况看，“账外账”有以下两种形式：一种是流水账式的记录，按日或按月汇总金额，采用这类“账外账”偷税的主要是规模小、业务少的企业；另外一种是账簿式的记录，所有凭证资料俱全，业务详细，采用这类“账外账”偷税的主要是具有一定规模、业务频繁的企业。无论 “账外账”形式如何，一般具有如下特点：一是隐蔽性强。用来向税务机关申报纳税的假账，随时都可拿出来应付税务机关的检查。而核算准确的真账却存放隐蔽处（一般不存放在公司），令执法部门不易查证，难以发觉。二是知情范围小。为了减少偷税风险，一般只有单位主要领导及主办财务人员知晓内幕，其他人并不知晓。三是使用范围广。由于“账外账”设置并不难，容易被不法分子用来偷逃国家税款，成为偷税最常用的伎俩之一。四是人员挑选严。采取“两套账”偷税的企业，在主办财务人员的选择上要求较严，因而一般都聘用自己的亲朋好友来担任。五是现金交易多，不法分子利用行业经营特点，采取大量现金交易，取得收入不开具合法凭证，在账上将经营业务收入化整为零或不完整反映，蓄意隐瞒收入偷逃税。
[编辑]账外账偷税的主要手法
“账外账”偷税手法真可谓五花八门：一是“一真一假法”，即“一套账”是对企业经营过程的真实反映，另“一套账”是对企业经营过程的虚假反映，从表面上看，假账真做、天衣无缝，但原始凭证往往只有企业自制的虚假内容的费用报销单据。二是“半真半假法”，两套账都是核算企业真实经营情况的一部分，对企业有利的，在真账中反映，不利的则在假账中反映，一般采取抽单做账或者部分现金收入分离。三是“人机分算法”，除建立一套计算机账外，另建一套人工操作账，两套账在不同企业中因管理方法的不同而有所区别，有的企业计算机账反映的是真实情况，有的企业人工账是真实账。四是“机内分流法”，有的企业完全取消了手工做账，全面推行计算机核算，在机内设立两套应用程序，将收入部分，特别是大量现金交易而不易被税务机关监管的收入，直接从机内分流，以达到偷税目的，“账外账”偷税已向智能化方向发展。
[编辑]账外账偷税行为的危害
从税收来看，企业做“账外账”，通过现金交易、体外循环形式，隐瞒应税收入，把应该交给国家的税款占为自己有，变成企业的利润，坑了国家，肥了自己。同时，这种偷税行为也极易引发全行业、配套企业偷税的连锁反应，会严重扰乱正常的税收秩序。从大局来看，近年来，一些公司为了获取上市资格，大做假账，上市之后，继续公布虚假的财务状况，极大地损害了投资者的利益。假账的大量存在，使我国的一些统计信息及经济指标误差很大，这不仅严重影响了政府的决策，而且也动摇了“诚信”这块市场经济的基石。
[编辑]账外账偷税成因分析
（一）追逐高额非法利益是“账外账”偷税行为存在的根本原因。随着市场经济的发展，经济主体日趋多元化，一些不法纳税人为追逐个人经济利益最大化，能不缴税就不缴税，能少缴税就少缴税，而最简单方法就是设置“账外账”，一些企业负责人为了追逐企业经济利益最大化，不是通过改善管理、提高劳动生产率、降低成本来实现其目的，而是在税收上做文章，指使财务人员做假账，导致“账外账”偷逃税款现象屡见不鲜。
（二）对“账外账”偷税行为惩处不力在一定程度上助长了不法行为的发生。从近几年稽查情况来看，税务部门对涉税违法行为的查处率及处罚率较低，案件处理的弹性大，无形中助长了“账外账”偷税行为的发生。一是由于税务稽查选取稽查对象欠准确，检查面较小，人员查账技能参差不齐，办案手段有限，一般只能查出一些账面记录，难于发现深藏不露的 “账外账”；二是由于“账外账”行为比较隐蔽，多与现金交易，销货不要开发票的营业收入不入账有关，事后税务稽查取证界定难，要查证他们的偷税行为难度很大；三是由于税务稽查部门没有搜查权，对藏在暗处的“账外账”，一般要依靠群众举报提供线索及公安部门协助，才能取得内账等违法证据，有限的执法手段阻碍了“账外账”的有效查处；四是不少政府部门（税务部门也不例外）都存在不愿行政复议、诉讼，担心行政复议更改原先处理决定、行政诉讼败诉，导致执法刚性不强；五是由于移送涉嫌犯罪案件程序要求严格、繁琐，而且工作量及风险较大，因此有些税务机关宁愿采取息事宁人的态度，尽量避免涉税案件的移送，导致对不法分子难以起到应有的震慑效应。由于对“账外账”偷税行为惩处不力，诱使纳税人抱着“查到了是你的，查不到是我的”的侥幸心理，容易形成“账外账”偷税长期存在的局面。
（三）金融结算方式存在漏洞为不法分子提供了便利。目前，在经济活动中大量存在现金交易行为，由于现金交易隐蔽性强，交易记录难以跟踪监控，为设两套账和做假账偷逃税提供了极大便利，尤其是面向终端消费者的饮食娱乐业、批发、零售、中介服务、建筑装修等行业。各金融机构竞争激烈，为了拉客户、争储蓄，对纳税人的多头开户、资金使用睁一只眼闭一只眼，致使现金巨额流通及资金体外循环等现象普遍。同时，各种信用卡的出现，也为企业进行账外经营提供了方便。
（四）信息不对称给“账外账”偷税者有机可乘。随着纳税主体的多元化，其隐匿税基信息的手段也越来越隐蔽复杂。尽管我国的税务干部队伍也在不断发展壮大，征管力量不断加强，但税务机关搜集、掌握经济税源信息的能力仍然落后于经济的发展形势，与纳税主体的多元化趋势不相适应。而受利益的驱使，纳税人绝不可能将自己掌握的税源信息向税务机关全盘托出，政府各部门有关纳税人生产经营收入信息未实现联网共享，税务机关无法掌握真实的纳税信息，导致在确定纳税人的应纳税额时，不得不迁就纳税人，很大程度上依据纳税人自己提供的扭曲了的税源信息来核定。
[编辑]账外账的治理对策
“账外账”违法行为的大量存在，严重干扰了税收征管秩序，造成了国家税款的大量流失，也破坏了市场经济公平竞争的原则，笔者认为应从以下几个方面加强对“账外账”行为的监管。
（一）加大法律法规宣传，营造依法诚信纳税的氛围。首先，加强社会主义税收“取之于民，用之于民”、“纳税人是国家的真正主人”等方面的宣传，提倡纳税人对政府行为进行合法监督；大力宣传依法纳税的先进典型，切实提高遵纪守法纳税人的社会地位。要形成依法纳税者受益，不依法纳税者受损的良好社会氛围；其次，要强化会计、税务代理中介机构的日常监督管理，加强对企业法定代表人及财会人员依法诚信经营的正反面宣传，重视会计职业道德建设，真正做到“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”，恪守独立、客观、公正的原则，不屈从和迎合任何压力与不合理要求，不以职务之便谋取一己私利，不提供虚假会计信息，从源头上遏制“账外账”的违法行为的发生。
（二）完善金融法律法规，构建协税护税信息化系统。首先，要建立纳税人纳税号码识别制度，在金融账户和交易实名制的基础上，借鉴一些市场经济发达国家的经验，尽快建立全国统一的纳税人纳税号码制度；其次，要完善现有金融法律法规，加强银行账户管理无论单位或个人均需凭全国统一纳税识别号码开立账户，杜绝匿名账户、假名账户，严防多头开户，控制现金交易，禁止账外交易；再次，各政府部门与纳税人取得收入有关的所有活动均必须使用纳税识别号码，政府各部门、金融机构、机关团体等方面系统信息通过计算机联网汇集到税务部门，税务机关运用计算机进行集中处理，便可准确掌握纳税人的各项收入情况。同时积极推广货币资金支付电子化，限制和减少大量的现金交易，税银电脑系统实现联网，加大对纳税人资金流动实现全方位、全过程的管理和监控。
（三）加强部门协作，合力遏制“账外账”涉税违法活动。“账外账”是不法分子偷税的惯用伎俩，由于其牵涉面广、隐蔽性强，因此必须通过政府各部门综合治理，才能有效遏制偷逃税行为的发生。首先，要加强财政、国税、地税、银行、公安等部门交流和合作，采用科技手段，尽快建立信息通报系统，实行相关信息的共享，形成合力打击“账外账”涉税违法行为的长效机制；其次，建立一套“严管理、重处罚”的税收法罚则，进一步提高“账外账”偷税案件的查获率、查罚率及移送数量，对已查实企业有意利用现金交易、账外账偷税违法行为的，要严格按照税收征管法有关规定，给予从重处罚；对偷税数额达到移送标准的，要坚决移送公安部门追究刑事责任，要通过增加企业的偷税成本，震慑涉税违法犯罪分子；再次，要充分发挥社会舆论作用，加大对“账外账”偷税行为的曝光力度，形成做假账就会受到社会谴责的局面。
（四）防范和打击并重，加强日常税务管理。一要完善、健全建账建制工作。在日常税收检查中，我们发现一些企业财务制度比较混乱，这些企业的财会人员业务水平都比较差，税务机关要与有关部门协调加强对企业财会人员的业务辅导、培训和监督，促进和规范企业建账建制工作。二要加强对企业发票监控管理。要严格执行发票管理制度，加强检查监督，防止出现利用虚开代开发票以及接受虚开代开发票来实现企业账外销售偷逃税款行为的发生。三要加强纳税评估力度。调查掌握本地区不同产业、行业税收负担状况，对企业税收情况进行纵向、横向比对，及早发现纳税人存在的异常现象，让纳税评估真正成为预防税收犯罪的“前哨”。四要提高税务人员素质，切实加大对税收法制知识、业务知识和稽查技能等方面的教育培训力度，积极营造热爱学习、自觉学习、终身学习的氛围，把检查人员培养成熟悉行业运作的“行家里手”。
（五）建立税务警察机构，强化税务执法刚性。长期以来，我国的税收征管工作一直缺少税收司法手段，依法查处涉税犯罪案件困难重重，受到多方阻挠，难以应付日益复杂的涉税违法犯罪活动。在目前状况下，税务机关在查处重大偷税案件时，要及时提请公安介入，充分运用公安部门办案手段及时保全涉税违法证据、财产及抓捕犯罪嫌疑人，最大限度挽回国家税收损失。但从长远看，我国必须建立一支维护税收秩序相对独立的税务警察机构。我国税务警察机构应当由公安部、国家税务总局共同组建，在系统实行垂直管理，统管国、地税警务，业务上归公安机关管理。同时赋予税警对重大涉税案件的特别调查权和刑事侦查权，借助税警的力量查处税务稽查等机构无能为力的重大税案，努力提高对偷税行为的查获率、处罚率和移送率，依法严厉惩处偷税行为，形成强大的威慑力量，让偷税者望而生畏，从而有效地遏制偷税行为。
（六）积极鼓励公民举报，调动群众协税护税积极性。由于“账外账”偷税行为隐蔽性强，对账外经营的偷税情况，往往是企业内部知情人员、有关业务单位比较清楚。从近几年举报偷税情况看，绝大多数是一些企业法人和企业内部人员、业务单位在发生利害冲突时，才将企业的账外经营偷税行为暴露出来。为此，税务稽查部门一要鼓励公民积极举报，积极拓宽案件线索来源；二要在查处举报案件中严格遵守保密制度，防止举报人遭到打击报复；三要兑现举报奖励工作，保护举报人的合法权益。通过设立举报箱、公开举报电话、建立举报管理信息系统等有效手段，建立一套由全社会参与的协税护税网络机制，使账外经营偷税者无藏身之地。
[编辑]账外账的运行方式
以工业企业为例，在日常经营活动中，存在销售货物不给购货方开具发票的行为，利用这一点，某些公司将销售货物分为开具发票部分(包括增值税专用发票和普通发票)和不开具发票部分分别设置内、外两套账，即：将对外开具的增值税专用发票和普通发票部分计入外部账，将没有开具发票的无票收入记入内部账。
外部账主要用于纳税申报和接受税务机关的检查。有的公司为了让外部账“好看一些”，增加迷惑性和隐蔽性，有时也会做少量的无票收入。某些公司根据销售货物开具发票的部分先确定用于纳税申报的销售收入，再以此来推算当月应该抵扣的进项税额，最后确定本期认证多少份增值税专用发票，发票不够用则向销售方索取，发票过多则暂不认证，因此当期的应纳增值税额是人为操作的结果，而并非企业实际的经营结果，这样单纯从企业的税负上是很难发现异常问题的。这就是某些公司存在购进货物不索取专用发票或者购进货物专用发票不认证的现象产生的原因。
内部账主要由存货收发和应收账款、应付账款等资料组成，反映纳税人真实的货物进销存情况和实际利润情况。某些公司在购进货物时将进货数据录入计算机，在销售货物时将销货数据也录入计算机并登记应付账款和应收账款账，通过计算机将数据汇总后进行核算，形成内部账。这些不开具发票部分的销售额，有的以现金方式收取，有的存入以个人名义开设的银行存折和银行卡，记入内部账，使资金进行体外循环，隐匿了这部分销售收入，不进行纳税申报，从而达到逃避缴纳税款的目的。这部分内部账通常由专人在专门一台计算机上记录，并且设置密码，一般人员是无法接触这套账外账的。
在这些通过设置两套账的方式逃避缴纳税款的企业中，尽管内部账和外部账被企业会计人员分开做账，但是作为一个整体运作的企业，很难做到内部账和外部账完全没有一丝关联，只要查账人员认真、细致，总能够发现一些蛛丝马迹——“账外账”的“小尾巴”总会露出来，然后，顺藤摸瓜，一查到底，往往会取得重大突破，使“账外账”暴露在阳光之下。
[编辑]账外账与小金库的区别与联系[1]
在审计实践中，有些审计人员会将“小金库”与“账外账”混为一谈，有的把“账外账”定性为“小金库”，有的则把本该属于“小金库”的资金定性为“账外账”，从而导致对“账外账”和“小金库”的处理处罚不当，给审计带来潜在的风险。事实上，只要认真分析，仔细辨别，就会发现，“账外账”和“小金库”是既有区别又有联系的两个违纪违规问题。
[编辑]一、“账外账”和“小金库”的区别
（一）概念不同
“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。
“小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。
（二）表现形式不同
“账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的问题。
“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为：
1． 化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经费、互助金等）；
2．虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项；
3． 既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金；
4． 将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存；
5． 通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外；
6． 执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交，自立账户存放。
（三）定性依据不同
1．“账外账”的定性依据
根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。
2．“小金库”的定性依据
对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发 [1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。二是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）第一条规定：各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置“账外账”和“小金库”。
（四）处理处罚依据不同
从国家现行财经法律法规看，是把 “小金库”作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多，所以我们运用处理处罚依据时一定要坚持谨慎性原则，注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。
1．“账外账”的处理处罚依据
对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计帐簿的；（二）私设会计帐簿的；……。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2．“小金库”的处理处罚依据
对“小金库”的处理处罚，可以分别适用以下法规。
（1）税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库，设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条：财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；
(三)坐支应当上缴的财政收入；
(四)不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；
(五)违反规定退付国库库款或者财政专户资金；
(六)其他违反国家财政收入上缴规定的行为。
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。
（2）其他单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
（3）对于行政性收费方面资金私设“小金库”的，按《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定“责令追回资金上缴财政”，还要依照有关规定进行处罚，并按《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十三条“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算，管理的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。
[编辑]二、“账外账”和“小金库”的联系
“账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法筹集和转移资金，以供本单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。
首先，从“账外账”的成因看，其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督，谋求单位、团体利益为目的，但也不乏有深层次的其他原因。主要有以下几种情况：一是为隐瞒单位自营收入；二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出；三是为用钱上的方便。由于“账外账”和“小金库”成因均较复杂，如果仅从设置动机、企图上来看，很难将“账外账”与“小金库”区分开来。
其次，从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看，其表现形态错综复杂。无论是资金来源，还是资金去向，均表现出多向渗透、混合交叉，违规与合规并存的形态，而“小金库”的定义过宽，要真正将二者区别开来，的确有一定的难度。尽管“账外账”和“小金库”既有区别，有有千丝万缕的联系，但我们审计人员只要在审计实践中认真加以总结，不断地积累经验，正确地运用定性依据，恰当地作出处理处罚，便会最大限度地避免审计风险
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[abstract] the tax departments in China in recent years, increasing to tax illegal crime activity of promoting the tax, guarantee the order of the tax revenue growth. The accounting law in violation of the provisions of article 42, has one of following action by the financial department of the people's government at or above the county level for rectification, 3,000 yuan and not more than five units concurrently thousand yuan of the following amerce; For the person-in-charge directly responsible and other personnel directly responsible, can place 2,000 yuan but not more than 20,000 yuan of the following amerce; The state personnel shall, by its place unit or units concerned shall be given administrative sanctions according to law: (1) setting up accounting books, (2) private accounting, ... . One of the ACTS listed in the preceding paragraph, if the case constitutes a crime, shall be investigated for criminal responsibility. But from the national tax audit, tax illegal behavior in different degree, still every year in income tax audit search 360 million yuan, every country for more than 1 million restore the loss, including "tax evasion" phenomenon of account books, such as foshan is particularly severe in new fields of the two sets of company of zhang of total sales income tax evasion concealed 92 million yuan RMB, the hotel shenzhen ting the two sets of the total tax bill means more than 6,400 yuan, guangzhou beauty of blue consultants take two sets of zhang accumulated more than 600 yuan defeat technique from above, the state administration of taxation JiZhaJu handling cases by "outlaws, account books and national tax evasion gimmick, destroy the behavior shocking state tax order and economic order, and serious impact on social equity and justice, account books related to control illegal behavior has become a top priority.
[key words] causes account books
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In recent years, China's tax department increasing to tax illegal crime activity of promoting the tax, guarantee the order of the tax revenue growth. The accounting law in violation of the provisions of article 42, has one of following action by the financial department of the people's government at or above the county level for rectification, 3,000 yuan and not more than five units concurrently thousand yuan of the following amerce; For the person-in-charge directly responsible and other personnel directly responsible, can place 2,000 yuan but not more than 20,000 yuan of the following amerce; The state personnel shall, by its place unit or units concerned shall be given administrative sanctions according to law: (1) setting up accounting books, (2) private accounting, ... . One of the ACTS listed in the preceding paragraph, if the case constitutes a crime, shall be investigated for criminal responsibility. But from the national tax audit, tax illegal behavior in different degree, still every year in income tax audit search 360 million yuan, every country for more than 1 million restore the loss, including "tax evasion" phenomenon of account books, such as foshan is particularly severe in new fields of the two sets of company of zhang of total sales income tax evasion concealed 92 million yuan RMB, the hotel shenzhen ting the two sets of the total tax bill means more than 6,400 yuan, guangzhou beauty of blue consultants take two sets of zhang accumulated more than 600 yuan defeat technique from above, the state administration of taxation JiZhaJu handling cases by "outlaws, account books and national tax evasion gimmick, destroy the behavior shocking state tax order and economic order, and serious impact on social equity and justice, account books related to control illegal behavior has become a top priority.
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