Question

如何建立健全的公共财政体制框架

Answer 1

1、以市场失效为标准构建公共财政职能框架
市场经济最根本的特征是市场机制对资源配置起着基础性的作用, 众多的经济主体为追求利润的最大化, 高度竞争, 使市场经济不断激发活力, 但是市场经济存在着先天的缺陷和后天的不足, 这些缺陷和不足是市场本身难以消除的。在没有找到比市场经济更有效率的经济体制之前, 唯一的办法就是政府的介入, 用非市场的手段来克服市场调节经济的失灵。
公共财政正是与市场经济体制相适应的财政模式。它赖以存在的经济基础是市场经济, 并且它与市场经济的运行有着较强的相融性, 它的出发点和归宿点就是克服市场缺陷和不足, 维护和促进市场经济的稳定、高效运行。
2、以公共需要为标准构建公共财政支出框架
我国公共财政支出体系应以公共支出为重点, 根据社会公共需要的不同程度界定支出范围。
(1)对保证国家机构正常运转的纯公共部门, 政府应全额负担, 不能由社会和个人负担。这类支出主要包括国防、外交、公检司法和行政管理支出。这些支出都是市场经济条件下, 维护国家稳定和安全的公共需要, 是经济发展的可靠保障。
(2)对科、教、文、卫以及社会保障等准公共部门, 政府不必全额负担, 可根据私人直接受益的个人付费和社会公共受益的财政付费的原则来区分。
例如教育中的科普教育和义务教育社会效益明显, 整个社会成员都可以从较高的全民教育水平中受益, 其经费应由财政提供, 而高等教育更多地带有私人产品的特性, 受过高等教育就意味着有更多的发展机会, 因此财政就不应负担其全部经费, 或只给予一定的补助。社会保障制度中
, 政府应提供最低保障, 其他部分应由社会、个人共同承担。
(3)对江河治理, 公共道路、桥梁、交通指挥系统以及基础科学研究等项目, 由于它们都是直接提供利益造福于公众, 但它们的建设和使用在很大程度上不能收费或不能足额收费, 或虽然能够实行收费, 但成本巨大, 需要公共财政全部或部分投资。对供水、供电、供暖等公益项目, 由于自然垄断的存在, 也需要政府干预, 通过制定价格, 提供补助或补贴,承担主要的投资责任。由于我国是一个发展中国家, 一些重点产业和重要事业的发展还必须依靠国家集中财力扶持。而对一些应用性研究, 一般性加工项目等, 可由市场解决资金。
3、以规范化、法制化为目标构建公共财政收入框架
财政收入从征集国有企业利润为主转变为税收为主，从而奠定了财政收入的规范征集和稳定增长的基础，财政收入能力稳步提高。在此后10多年间，财政收入体系不断完善，主要包括按照世贸组织的要求进一步降低关税，取消了延续几千年的农业税。 市场经济实际上就是一种法治化经济,只有在充分的法律保障下, 才能做到经济契约的公平、公正、确定和如实履行, 整个经济的秩序化也才能得以保障。经济的法治化意味着社会各层次、各类主体行为均应在法律制度的根本约束规范下进行, 因此, 建立公共财政就应首先强化政府预算的法律性,杜绝任何法律授权以外的财政收支。
其次, 强化政府预算的统一性,将一切必须纳入预算的收支全部纳入各级政府预算内。
最后,强化税法的严肃性,政府的税收活动必须依据税法规定行事。
4、以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架
公共财政的本质是民主财政,是以人民为主体进行的公共决策活动。在规范的市场经济体制下
,私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿分散决策,而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品则要求有更强、更复杂的政府决策;
对私人物品的偏好可以通过市场价格机制来表露,而公共物品的偏好难以在市场上表现出来,
需要依赖于政府的集体决策来提供。市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在
,而只能产生一个民主政府。因为,政府的强制性权力是由社会公众赋予的,是在分散决策基础上集体选择的结果,是用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体的民主决策,政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持,则政府倒台的日子也就为期不远了。因此
,公共财政就是一种按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理政府之财的制度。要使得财政决策民主化，就必须推行政务公开，建立决策系统的民主机构，重视发挥财政参谋咨询人员的作用。而要使得财政决策科学化，就必须建立健全公共财政决策系统，遵循科学的财政科学原则，提高财政决策参与者的素质。只有这样才能以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架。
5、以合理分权为原则构建公共财政体制框架
要根据社会主义市场经济条件下各级政府履行职能(事权)的客观需要,按照财权与事权相统一的原则,对其应有的财权加以明确界定,再根据各级政府的财权,对其与之相称或与之相对应的税权作出界定。
这就是当今世界上绝大多数国家所采用的、与市场经济条件下各级政府的事权范围、与公共财政运行机制模式相适应的分税制财政体制。分税制内涵极为丰富,它包括分税、分权、分征、分管等内容,是一种分级预算的财政管理体制。分税,即税收收入在中央和地方之间的划分,分税是分税制的核心问题;分权,即税收的管理权限在中央和地方之间的划分,包括税收的立法权、税法的解释权、征管权、调整权及减免权等;分征,即分别建立中央与地方各自独立的征收系统;分管
,即中央政府与地方政府之间建立分级预算,分别管理各自的收入。
6、以稳定、发展为原则构建公共财政政策框架
在现代市场经济运行中,财政政策对保持国民经济和社会的持续稳定发展,熨平经济周期波动,调节社会收入分配关系,建立有效的利益激励与预算约束机制,不断提高城乡居民的社会福利和社会保障水平等等,发挥着举足轻重的作用。因此,在当前和今后的一段时期内,我们要以政府职能转换为契机,以充分发挥公共财政的功能作用为出发点,综合运用预算、税收、国债、财政补贴、转移支付等多种政策工具,适时适度地进行有效的宏观调控,充分发挥财政政策见效快、导向作用大、资源配置功能强的特点,逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体制框架。
在市场经济条件下，公共财政不应该仅仅坚持年度平衡，而是应当发挥“功能财政”的作用，运用财政政策积极主动地作用于宏观经济，去影响和调节宏观经济的运行总体态势，即所谓的“相机抉择机制”。财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等手段，发挥财政政策见效快、导向作用大、资源配置较为合理的特点，对经济运行实施宏观调控。

Answer 2

　一、预算制度改革与构建公共财政框架体系 　　1. 财政支出管理的基本框架 　　2、部门预算制度改革 　　一、完整的部门预算，既一个部门一本预算；二是内涵突破。改变过去预算内、外资金管理'两张皮的做法'，将部门所有收入统一纳入部门预算管理，即综合预算；三是方法突破。预算编制方法由'基数加增长'转变为零基预算；四是时间突破。将预算编制时间由过去的4个月延长至9个月，并按法律规定时间及时批复预算；五是监管的突破。通过政府收支分类改革、政府采购预算编制以及部门预算编报范围不断扩大，使人大、审计部门细化预算、强化监管的要求得到初步落。" 　　改革进程、思路与重点 　　作为公共财政改革的先导，部门预算的改革已进行了6年(2000年开始)，正分步骤不断推进，目前重点解决以下几个问题。 　　（1） 基本支出预算规范化。 　　（2）项目支出预算科学化 　　（3）推进政府收支分类与预算科目改革，在部门预算基础上生成按不同分类的预算数据。 　　目前存在的问题表现在以下几个方面： 　　（1）基本支出定额核定方法还有待进一步完善，定额标准不够准确，支出预算的编制还没有完全摆脱基数法。 　　（2）项目支出预算缺乏一套系统、完善的管理办法、评价标准和认证规范，项目的滚动管理还处于摸索阶段，一些财政资金难以落实到具体项目，仍需要通过部门二次分配实现。 　　（3）非税收入管理手段还比较弱，由于认识不一致，配套措施不完善，监管不到位等原因，实施综合预算的难度比较大，"收支两条线"改革还要进一步深化。 　　（4）预算绩效评价体系试点工作在多数地区还没有启动，部门预算还基本停留在注重资金分配和投入方面，对支出效果的管理有待进一步提高。 　　（5）提请人大审议的预算报告、表格还需规范统一，提请人大审议的部门预算的完整性还待提高，部门覆盖面还要进一步加大。 　　（6）部门预算改革的深度目前还不够，需要进一步向市、县等基层财政单位延伸，逐步拓展改革的范围。 　　地方部门预算改革下一步指导方向 　　针对目前地方部门预算改革中存在的问题，各地将在以下几个方面加强工作力度，巩固部门预算改革的成果，进一步深化改革，全面推进公共财政体制的建设。 　　（1）进一步完善基本支出定额的核定方法，对暂不具备条件的市、县可以实行综合定额，逐步细化。 　　（2）加强预算部门的基础信息收集管理工作，准确掌握预算单位的机构、人员和资产的变动情况，保证基本支出的公平合理。 　　（3）完善项目预算的管理方式，建立项目库，推进项目滚动管理，减少项目预算的待下达指标，提高预算到位率。 　　（4）积极推进项目绩效评价体系试点工作，在合理分配资金的同时，加强对资金的管理，提高财政资金的有效性。 　　（5）深化"收支两条线"改革，加强政府性基金管理，规范预算外资金收支，做到各种来源的资金统筹安排，编制比较健全的综合预算。 　　（6）继续扩大部门预算编制改革范围。一方面要在财政系统内部扩大部门预算的实施范围，做好市县编制部门预算的推广工作，争取经过几年时间，在市县全面实行部门预算；另一方面要逐步增加向人大报送部门预算的数量，自觉接受人大监督。 　　（7）在继续扎实做好按老科目编制2006年部门综合预算的基础上，选择部分基础工作较好的省级部门和市县部门按新政府收支分类试编部门预算，为从2007年起全面按照新的政府收支分类编制部门预算打下良好的基础。 　　3、实行政府采购制度 　　善政府采购制度的步骤：根据我国财政支出改革的状况与整体部署，政府采购制度的完善将采取三个步骤： 　　第一步：在各级政府部门全面推行竞争性采购。积极扩大政府采购的范围和规模。（政府采购改革的一个重要的目的就是节约资金。根据财政部统计，2004年全国实施政府采购预算2406.9亿元，实际支付（采购规模）2135.7亿元，节约资金271.2亿元，就有力地说明了这一点。）过去的几年政府采购发展迅速，取得了很大成绩，但相比国际，中国的政府采购还只是初级阶段，财政部提出2005年政府采购力争达到2500亿元，平均占我国GDP的1.5--2%(2004年GDP为159878亿)，这离国际上政府采购平均占GDP 10％的水平仍然相差巨大。因此相当长时间里政府采购工作面临的主要任务是采取有效措施扩大采购范围和规模。 　　第二步：完善政府采购程序，提高采购效率。强化政府采购规则意识，采购程序既要科学、详细、严密，又要使操作便捷有效。政府采购制度改革与财政支出的其他改革相互协调，编制和实施政府采购预算，扩大采购资金直接支付的范围和规模。 　　第三步：加大WTO研究力度，为加入《政府采购协议》做好准备。 　　4、建立国库集中收付制度 　　国库集中收付管理制度改革的内容 　　改革目标：争取在"十五"期间基本实现以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。 　　改革的时间安排与步骤：2001年由国务院确定几个有代表性的部门率先进行财政国库管理制度改革试点。地方可根据本地情况自行决定改革试点时间和步骤。在总结经验、优化和完善方案的基础上，进一步扩大改革试点范围。 　　改革内容：略 　　5、推行收支两条线办法 　　6、我国推行财政支出绩效评价的意义与改革方向