Question

加强法律风险防范保障地勘事业科学发展

Answer 1

康健

(河南省有色金属地质矿产局第四地质大队)

近年来，随着国民经济快速发展，对矿产资源需求日益加大，市场、资金和政策支持，使地勘单位进入了快速发展的有利时机。但同时我们也看到，地勘单位在经济迅速增长的同时，在法律风险防范方面出现了一系列问题，给单位形象和经济发展造成不良影响。现就这一问题谈谈个人看法。

一、加强法律风险防范的必要性

1.重视和加强法律风险防范，是地勘单位适应市场竞争环境变化的客观需要

市场经济是法制经济，作为市场经济主体的地勘单位必须依法经营管理、依法开展各种经济活动，这是对地勘单位最基本的要求。在市场经济条件下，国家将更多地运用法律手段规范经济运行，突出依法执政。地勘单位作为市场竞争的主体，其发展、改革、稳定以及处理历史遗留问题，规范劳动关系，对外交易以及内部管理等方面，越来越全面地受到法律的规范和约束，相应要求地勘单位不断提高依法治理意识，自觉并善于运用法律手段主张、实现和维护单位合法权益。实践表明，市场竞争越激烈，地勘单位面临的法律风险就越大，就越有必要建立健全地勘单位法律风险防范机制。

2.重视和加强法律风险防范，是地勘单位自身改革和发展的重要保障

《国务院关于加强地质工作的决定》实施3年来，给各地勘单位带来了难得的发展机遇，但同时，我们也清醒地看到，省政府对地质勘查单位改革已提到了议事日程，事转企势在必行，地勘单位改革发展的任务还十分艰巨。国务院《地质队伍管理体制改革方案》(国办发〔1999〕37号)、《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)、《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)均对地勘单位改革有明确要求，将地勘单位逐步改造成按市场机制运行和管理的经济实体，逐步实行企业化经营。因此，客观上要求我们必须继续深化改革，加快建立规范的法人治理结构，重视提高防范和化解法律风险的能力和水平，以适应当前形势需要。

3.重视和加强法律风险防范，也是地勘单位加快实施“走出去”战略的现实需要

近几年来，国务院、省政府相继出台一系列政策，鼓励国内企事业单位实施“走出去”战略。《河南省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的若干意见》(豫政〔2008〕49号)提出，“以拓宽矿产资源供应渠道、提高资源保障程度为目标，大力实施矿产资源勘查开发‘走出去’战略。积极支持地勘单位到省外、国外进行矿产资源勘查，在前期选区和风险勘查阶段给予财政资金扶持。”地勘单位作为地质找矿的主力军，首当其冲应走在前列。因此，了解和熟悉境外的法律环境，重视和加强境外法律风险防范，是摆在地勘单位面前的一个现实而又紧迫的课题。

二、地勘单位法律风险现状

现地勘单位普遍存在领导的法制意识和观念不强，对法律风险认识不深刻，制度不健全，执行不严谨的现象。这种现象的形成是有着历史原因的。地勘单位原是中央直属事业单位，实行纵向垂直管理，每年根据国家预算拨款完成地质勘查工作，成果上交国家，经费当年核销，地勘单位存在与地方区域经济的发展没有直接关系，在行政管理上也不受地方政府约束，地方财政、审计和税务部门也没有把地勘单位纳入管理和监督范围。所有这一切使得地勘单位长期处于相对封闭的、平和的环境中，造成管理层思想上缺少被监督的观念。

2000年，地勘单位属地化管理后，地勘事业的发展逐步融入地方经济建设中，随着体制改革的深入，地勘单位经营业务扩展到各个领域，经济运行方式发生了重大变化，管理者的法律意识和法律风险意识得到逐步提高和加强。但是必须承认，由于长期以来在计划经济影响下的地勘单位管理体制已对管理者思想影响根深蒂固，相当部分管理者的法律风险意识具有滞后性，对法律风险的威胁仍旧没有给予足够的关注，防范法律风险的意识不强、依法经营意识不够，打擦边球，存在逃避法律的侥幸心理，在生产经营中埋下了隐患。尤其是近几年，地勘单位经济实力迅速增强，经济效益大幅提高，经济业务复杂性和多样性，客观上产生着越来越多、越来越错综复杂的经济活动和利益关系。地勘单位是公益性质的事业单位，本身没有行政职权，属地化后也没有有意识地融入地方公共关系之中，所以在市场公平竞争机制还不完善的今天，地勘单位在社会大环境中还属于弱势群体，从而使其经营活动的社会环境颇为艰难。弱势的身份和良好发展机遇期，使得地勘单位成为地方监管部门和各利益群体关注的焦点。就我局来讲，从2005年开始，大多地勘单位都相继遭受法律风险之劫，损失惨重，教训深刻。

三、现阶段地勘单位存在的主要法律风险

法律风险，是指由于单位外部的法律环境发生变化，或由于经营中不懂法律规则、疏于法律审查、逃避法律监管，而对单位造成的负面法律后果的可能性。法律风险存在于地勘单位经营发展的每一个环节，突出反映以下几个方面:

1.投资风险

投资风险是指在投资过程中由于各种不可控制因素的作用，投资无法实现预期结果的可能性。这应该是地勘单位遇到的最为普遍的风险，主要表现在:合作主体审查不严、投资不作法律可行性论证、项目运作缺少法定决策程序、出资财产不具有法律可行性、出资程序不符合国家规定、收购别人没有弄清债务黑洞等。如×队，2003年在新疆收购一处矿山，就因对合作方债务纠纷没有弄清，仅接手两个月就被法院查封而无奈退出，损失二十余万元;再如×队2004年投资设立公司程序不合法，埋下国有产权不清隐患。

2.合同风险

是指单位在签订和履行经济合同过程中，由于合同当事人作出的具体行为不规范或遇到不可抗力影响，对方违反合同规定造成单位的经济损失。目前地勘单位处于转型期，我们目前所处的市场环境仍然是不规范的市场环境。诚信的缺失，违约成本低下，使得一小部分人对市场最基本的游戏规则都不遵守，加大了合同的风险性。

3.矿业市场风险

我国资源领域商业化勘查和开发迅速崛起，矿业与矿业资本市场正逐步形成和发展。但由于我国矿业开发市场发育尚不完善，矿业投融资机制尚不健全，矿产资源开发领域正面临着诸多的法律风险。

4.劳动用工方面的风险

地勘单位与劳动者之间的法律关系比较复杂，用工制度已不仅仅是地勘单位与员工双方的关系问题，国家有关劳动保护的相关法规和制度也在发挥着重大的影响，稍不留意就可能使地勘单位陷入一场用工法律风险之中。此类风险可能引发群体性事件，如前几年我局多次出现的协解人员集体上访事件，给我局以及我省的稳定工作造成了较大的不良影响。所以，在地勘单位管理中对劳动人事方面的法律风险需要认真化解。

5.税务风险

目前地勘单位税务风险可能是其经营中最大，最难控制或者说自控能力较差的一种风险。纳税行为是与地勘单位的经济行为相伴相生的，随着税收法治建设的加强，一些隐而未发的税务风险日益显现，从而使地勘单位可能因为过去税务不法行为而面临现实税务风险。

四、法律风险防范应采取的措施

1.坚持守法经营的基本理念，根除逃避法律制裁的侥幸心理

市场经济的根本是法治经济，只有严格按照市场经济的规则和要求办事，地勘单位才能不断成长。现在我们有的地勘单位还存在着为了眼前利益而出现不规范的经营行为，并从中尝到了甜头。但是，从长远来看，若我们放弃了守法经营的基本理念，那么受到法律的惩罚和制裁便成为迟早的事情。随着新形势下法律环境的逐渐转变和市场经济的不断发展，地勘单位只有树立起守法经营的理念，才是事业发展长久之计，才可能最大限度地化解存在的法律风险，为地勘事业可持续发展奠定良好的基础。

2.防范法律风险，领导意识是关键

法律问题不应仅仅是法律顾问需要考虑的问题，地勘单位领导作为单位的引领人，应清醒地认识到法律风险对地勘单位生存和发展的重要影响，把依法经营作为地勘单位的一种核心价值理念，把建立健全法律风险防范机制作为地勘单位的一项重要工作来抓。为此要求领导干部必然要在法律意识和观念上先人一步，使依法决策、依法经营管理、依法进行各项业务活动成为自觉行动。

3.建立内部控制制度，完善法律风险防范工作体系

如果一个单位的内部责任不清，制度有失健全，监管放松失控，法律审核把关不严，都有可能导致法律纠纷的产生。因此，首先，地勘单位要建立一套合法、实用、规范的规章制度，使人们有所遵循，做到人人有专责，工作有程序，办事有标准，使法律风险防范成为地勘单位内部控制体系的重要组成部分，保证单位的生产经营活动正常有序的进行。其次，地勘单位的规章制度不应成为一种摆设，应严格依章办事，同时，还应根据地勘单位的发展和市场竞争环境的变化，适时作出相应的修改，保证规章制度合理合法并适应市场竞争的需要。

4.加强内部人才培养，树立全员法律意识

在所有经营管理活动中人的素质是决定性的，所以开展普法工作提高全体员工的法律意识是防范法律风险的重要措施，也是加强经济管理的重要手段。我局可考虑利用内部网络、简报等形式定期宣传基本法律知识，同时有重点地开展专项法律知识培训，如合同法、反不正当竞争法、招标投标法、知识产权法、公司法、税法等法律、法规的培训，让全体员工知法、懂法、守法，对法律产生敬畏感，切实做到有法必依、执法必严，使全体员工尽快形成依法办事的思维方式，逐步养成按章操作的行为习惯。

5.强化法律事务工作，建立法律顾问制度

近两年，我局部分地勘单位已认识到防范法律风险的重要性，并聘请了律师作为单位的法律顾问，在单位经营活动中发挥了一定作用。但我认为现在这种法律顾问聘用形式还不能适应地勘单位发展的现实需要。据了解，现各队聘请的法律顾问在本单位均没有固定办公地点，没有参与到单位经营管理活动过程，仅就合同或我们认为的一些重大事项请法律顾问把关，加之地勘行业的特殊性，一般律师不懂地勘单位经营模式和管理现状，不能有针对性地提供法律意见，对地勘单位的重大决策造成不了应有的影响，无法全面识别地勘单位存在的法律风险，更谈不上采取有效的防范和控制措施。因此我认为要想全面发挥法律顾问的作用，就必须请法律顾问进入地勘单位的管理层，了解地勘单位运营的全过程，有条件的地勘单位可以组建自己专门的法律部门，在合同的审核、签订、履行等环节，在投资、合作等项目中随时预防法律风险的产生，将纠纷的诱因消灭在初始阶段，从而对地勘单位的法律风险防范起到积极的作用。

五、妥善处理法律风险防范和事业发展中的辩证关系

搞经营总是会存在风险的，做好地勘单位法律风险防范的最终目的，并不是单纯追求所有的法律风险最小化。风险与收益往往是相互对立的，高收益往往伴随着高风险，但是在社会主义市场经济法制建设尚需完善的今天，如果一味强调降低和消除所有的法律风险，将使地勘单位坐失商机，这样必然影响到事业的发展。反之，如果片面追求利益最大化，忽视法律风险的防范，也会给地勘单位带来重大损失。因此，要以法律规范框架为基础，正确处理好事业发展与风险承受能力之间的关系，既不能片面强调业务开拓、业务竞争、业务创新而忽视法律风险防范，也不能片面、无原则地强调业务发展而不尊重法律，埋下风险隐患。如何把握这个度，需要我们在经营实践中去摸索与把握。