Question

　我国地质勘查工作体制的形成和运作

Answer 1

我国地质勘查工作是随着新中国的建立、发展而形成和成长起来的。建国之初，国家要进行大规模经济建设，首先必须解决资源问题。矿产资源是一切物资财富的基础和初始环节。现代社会，以及可以预见的未来，95%以上的能源，75%以上的原材料，都取之于地下资源。经济发展，要求加快矿产资源勘查和资源评价进度，同时也带动水文地质、工程地质的勘查，进而又推动基础地质调查和地质科学研究的发展。

但是中国地质事业的发展，一开始就带有社会主义计划经济的特征，这就是地质勘查生产能力的形成和运作，完全是由中央财政直接出资进行的。因为高度集中的计划经济，把整个国民经济当成一个统一核算的总体，在这个总体之下的企业，只相当于工厂的车间，它们的生产任务、原材料来源和产品销售，统统由国家安排；它们的盈利或亏损，也由国家财政包下来。在这种情况下，经济建设和社会发展所需要的地勘成果，由财政出资，无偿地向使用者提供，自然是顺理成章的。这种体制一直运作到1999年。它的基本特点有三：第一，地勘单位的组建是由中央财政支付的基本建设投资搞起来的，形成了地勘单位的国有固定资产和流动资金；第二，它的工作任务通过国家计划层层下达；第三，它的经费随同国家计划，通过中央财政向下拨付，用完后按年核销。其运作方式如下：

地勘单位企业化经营研究

这个运作方式表明：

一、地勘费的分类

地勘费和地勘计划一起，通过国家计划层层分配到地勘单位。

但是地勘费一级进入地勘单位，便成为单位的经费。而作为经费，从它与地质勘查工作的关系来考察，必然分为两大类：一类是基本上不受地质工作规模变动影响的“相对固定费用”，如职工的基本工资、劳动保险费、子弟学校补贴、房租水电取暖等日常经费；另一类是与地质工作规模直接有关的“相对变动费用”，如原材料费用、生产运输费用、野外津贴等。

二、相对变动地勘费用的分类

地勘费用属于相对变动费用，按地质成果的经济属性来划分，又可以分为两类：一类是公益性地质工作费用，另一类是商业性地质工作费用。前者在任何经济体制下都是由国家预算来承担的，而后者只有在计划经济体制下才全部由国家预算来承担。

三、商业性地质工作费用

在实际运行中又会出现三种情况：一是由于自然风险的影响，有一部分损耗了，没有成果，但是这种损耗是地质找矿成功的代价，应当承认；二是由于计划的失误或者情况的变化，有一部分经费换取的地质成果，在现实经济活动中用不上，形成了积压；三是找到的地质成果适销对路，被矿山企业利用了，地勘费转化为矿山企业的劳动对象，参与了矿业生产，但是根本不计入成本。

四、地勘费运作中存在的弊端

地勘费和地勘计划最终形成的地质成果，由地勘单位向国家汇交，国家再无偿地供给使用者。生产者和使用者不能直接交换，中间需要经过国家地质资料管理部门转换。其中商业性地质成果，具有排它性，只能独家使用，其所获利税，上缴中央财政，完成资金的大循环。

地勘费的上述运作，用市场经济的观点来分析，存在着如下弊端：

（1）地质勘查工作的事业管理体制，有可能导致地勘费的地质找矿效果不佳。本来地勘费是国家用来换取地质勘查的费用，费用和成果应当直接挂钩，可是它一经事业管理体制运作，便必须按照下列顺序使用，首先是用来保证地勘单位“相对固定费用”的需要，然后才能用来开展地质勘查工作。这种使用顺序，当地勘费和地勘单位规模相适应的时候，尚可保持正常的地质工作规模；一旦出现地勘费小于地勘单位规模，必然出现大幅度降低地质工作规模的情况。这几年地勘单位遇到的困难从根本上说就是这样产生的。这里所说的地勘费小于地勘单位规模，不只是指地勘费绝对数额的减少，也包括实际支付能力的降低。这种支付能力降低，可以通过如下曲线示意（图1-1）。

y轴表示地勘费的实际支付能力，以1985年为100%，而后年代是逐年降低的；x轴则表示年代。同时假定1985年的地勘费，相对固定费用和相对变动费用各占50%。这个曲线所反映的状况虽然不是精确计算出来的，但是代表的趋势是绝对不会错的。这种状况，不仅造成地勘费效用的降低，而且在内在机制上产生两种消极后果：一是地勘单位对国家的依赖机制，因为既然地勘单位是国家举办的事业单位，那么当它感到经费不足的时候，自然只能依靠国家来解决，即使通过自己努力去创收，也是在“为国家分担困难”，所以它们向国家要钱理直气壮，并不感到歉疚；二是国家对地勘单位的供养机制，因为既然是国家组建的事业单位，那么国家就有责任来保证它们的经费，即使生产费用难以保证，也要保证它们的维持费用。

图1-1　地勘费实际支付能力与年代的关系

（2）商业性地勘工作，由国家提供经费、国家直接安排计划，排斥市场机制在资源配置中的基础作用，必然导致矿产地质勘查同矿产开发相脱离，造成地质成果利用率不高。原因是这种运作方式，地质找矿任务只在国家和地勘单位之间提出、批准和下达，虽然他们在研究计划时，也调查了解地质成果使用者的需要、社会的需要，但是毕竟没有利益机制制约，即无论他们是否找到符合市场需要的地质成果，都不影响他们的利益。所以在实际工作中常常是“地勘单位找矿，只对向他们下达任务的主管上级负责，不对找到的地质成果是否符合市场需要负责。而向他们下达找矿任务的主管上级，由于自身也不是地质成果的使用者，所以对提供的地质成果能否投入开发，以及开发后能否有利可图，也不负责任。这就完全排斥了价格机制、供求机制、竞争机制在矿产资源配置中的作用。这种情况带来的严重后果就是，列入地质勘查计划的许多地质项目，完成后不能被利用，形成“呆矿”。对此，不妨以省地矿局和地质队为单位，作一次全面检查；建局、建队以来，投入了多少地勘费，完成了多少地质项目；有多少项目被利用了，有多少项目未被利用，二者在项目数和经费数上各占多大比例。这个调查结果很可能使许多单位大吃一惊。比如有的省地矿局，每年投入地勘费6000多万元，而且相当于这种支付能力的投入已经连续几十年了，可是它带来的后续效益有多大呢？年度矿业产值不到2亿元，其利润不足1000万元。这种情况，如果不是国家财政拿地勘费，恐怕任何一个经济实体甚至省政府也难以承受。

（3）商业性地勘成果，实行无偿使用，不仅经济关系不顺，也造成了国家资源资产的流失。很明显，商业性地质勘查成果，都是面向具体生产企业的，这些企业利用地质成果去追求利润，本来是一种商业行为，但是在现行体制下他们的勘查费用都是由中央预算支付，这显然是不合理的。特别是个体户、外资使用这种成果，就更不合理了，可以说是国家预算资金的直接损失。据统计，不算矿产资源本身的潜在价值，光地勘费和基建投资，从1950年到1998年就投入将近1100亿元，其中除少量是公益性外，都是非公益性投入。这些费用，被企业使用后在账面上不作任何形式的核算反映，不记入成本，因而构成不了再生产的循环。这实际上不光是国家预算资金的损失，而且是国家资源资产的流失。这种流失造成的经济损失是非常严重的。

（4）在国家预算资金支付商业性地质勘查经费的情况下，对矿产地质成果的发现者和勘查者，只付劳务费用，不给予勘查权和开采权（即矿权），难以调动地质找矿的积极性。因为这种机制，找到矿与找不到矿、找好矿与找差矿、找市场需要的矿与找市场不需要的矿都是一个样。可是矿业生产同其他产业比较，最重要的特点是它的效益好坏，在很大程度上取决于矿产资源的自然丰度和地理条件，进而取决于找矿发现。而找矿发现则是集资金、技术、知识和良好的地质条件为一体的劳动成果。对这样的成果，只付劳务费用是不公平的，特别是不利于市场经济体制下利用利益机制调动地质找矿的积极性。山东六队的现实说明，再不能把矿权排斥在地质勘查改革之外。没有矿权的法律保护，矿产地质勘查很难纳入社会主义市场经济体制的轨道。

（5）我国地勘工作按矿种组队，按部门管理，形成严密的条条控制，割断了地质勘查与地方经济、区域经济发展的紧密联系，影响了地方政府对地质勘查的关心和支持，也使地勘单位本身深化改革和结构调整缺少良好的外部环境。特别是加剧了基层地勘单位对上级的依赖和上级对下级的干预，给机制的转换增加了困难。

此外按行政区划配置地勘队伍（基本上是每个专区一个队），也造成勘查资源（即地质勘查生产能力）与地质条件的脱节，使某些成矿条件不利地区的地勘单位，长期处于无效劳动或效益很差的境地，促成勘查资金的浪费。