Question

地质工作体制、机制的基本概念和类型

Answer 1

一、体制和机制

《辞海》对“体制”的解释是:国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。可见，体制是由规则和机构组成的。

机制，最初出自希腊文mechane，指机器的构造与运转原理，即机器的各个零件、部件之间的相互联系及其运转的方式。之后被广泛应用到社会、经济各个领域，泛指事物之间的相互关系及其运行方式等。比如经济机制，是指社会经济总体中各部分、各个经济主体之间的相互联系和相互作用的制约关系，它包括经济运行的方法、手段、环节的总和;又如价格、利率、信贷、货币、税收、工资等都是一种机制。机制有三个特点:一是客观性，它反映社会、经济运行中规律性的东西;二是自主变化性，这些手段和环节，可以在外界变化中自动地进行调节，变化，以适应外界的环境;三是动态性，反映机制的方法、手段不是静止的，而是在动态中表现出来的。

二、地质工作体制和地质工作机制

(一)一般意义上的地质工作体制机制

地质工作体制，是确保其管理过程得以顺利实施的物质载体，也是支撑地质工作管理系统的骨架支柱。从体制一般概念的理解，应该是指地质工作管理机构的设置、地位、职责和内部权责关系及与其相关的规章制度的总和。可见，地质工作体制是一个综合性的概念，从不同角度有不同的划分标准，一般包括地质工作管理机构及其职能体制、领导体制、层级管理体制等内容。其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。具体讲，则包括地质工作规划、生产、管理等机构的行政领导体制;地质工作管理系统内各机构职能及权责关系;地质工作管理体制中中央、地方两级管理体制;地质工作管理系统中政府、事业单位及企业单位之间的关系等。

机制应用在地质工作中，指的是在地质工作体制框架内，能使地质工作正常、健康有序运行的方法、手段、环节的总和。如地质工作经济运行机制，反映的就是地质工作投入产出之间的关系;地质工作项目机制，主要反映项目的运作方式。

(二)从经济管理体制机制角度对地质工作体制机制的解释

地质工作属于经济工作，因而地质工作的体制和机制，属于经济管理体制的范畴。根据刘明勇主编的《经济工作实用词解》:“经济管理体制是指对社会再生产总过程进行决策、计划、组织、监督和调节制度的完善体系，是经济生活的管理组织、制度、关系、方法规范化的总称，是社会制度的反映，是生产力和生产关系状况的体现，是社会经济运行方式和调节制度的概括。它一般包括如下内容:①动力结构，即社会经济运行的推动力的形成和发挥。②控制结构，即社会经济运行方式的决策及其实现方式。③调节结构，即社会经济运行的调节及其方式。④信息结构，即社会经济信息的总量、质量及其传递与处理方式。⑤组织结构，即各级各类管理组织的形成、存在与发挥作用的形成及其相互间的关系。⑥所有制结构，即社会生产要素占有主体的构成状态及其对生产要素的支配、使用方式和状况。”

根据上述基本概念，可以把地质工作的体制作如下理解:

1.地质工作的动力结构

从我国地质工作当前的现状来看，推动地质工作的动力主要有两大来源，一个是各级政府的行政权力;另一个是企业、单位的经济利益。但是每一个动力都不是单独存在的，还可能有其他因素参与其中。至于这些动力是怎么形成的，既有各自本能的要求，也有社会经济形势发展所产生的影响所致。比如各级政府的“地质勘查基金”，开始是出于对商业性地质工作的支持，减轻其风险，后来在矿产品大幅涨价、导致矿业权涨价，而形成的经济利益的引导，构成了复杂的动力结构。

2.地质工作的控制结构

地质工作的控制结构主要是指为了实现什么样的决策目标来开展地质工作，以及用什么方式来实现这个目标。如果是政府的行政权力推动地质工作，那么它必然是为实现政府的行政职能及追求政府要达到的目标，如政府的发展规划所需要的资源潜力，即摸清资源家底，以及政府要实现GDP的发展指标，扩大招商引资等;如果是企业、单位的资本权益推动地质工作，那么它必然是为实现自己的发展战略，以及要达到自己的经营收入目标和利润目标等。所以控制结构对地质工作来说，是更深层次的目标所要达到的追求。因此，为了实现这些追求，会采取权力范围内所允许的一切方式加以推进。

3.地质工作的调节结构

地质工作的调节结构主要是指地质工作为达到预定目标，在推进过程中用什么方式加以调节。如果政府自己是出资主体，它完全可以用行政权力、指令性计划来调节地质工作;如果企业是出资主体，企业也会用自己资本的权力、自己的计划来调节地质工作。当企业的计划不能适应政府的规划时，政府则可以通过行政的、法律的和经济的手段加以调节，这些手段包括行政批准，财政支持，税收增减，信用支持，货币政策，汇率政策等。

4.地质工作的信息结构

地质工作的信息结构主要是指用什么信息指标传递、反映地质工作运行，包括数量指标，质量指标。我国当前反映地质工作运行的指标多为实物形态，如地质项目、地质工作投入、地质工作实物工作量、各种类型的地质报告、各种级别的矿产资源储量和矿产勘查产地、矿点，以及地质报告的提交、利用状况指标等。在市场经济体制下，还应当强化地质工作运行经济效益指标，如地质工作的投资、成本及其产出的回报。

5.地质工作的组织结构

地质工作的组织结构主要是指用什么样的组织机构去保证地质工作的正常运行。在计划经济体制下，由于是国家用行政权力统一组织实施地质工作，所以固体矿产勘查组织形式是国家一级的行政事业单位，在纵向上实行三级管理，即部委一级、厅局一级、大队一级;油气勘查是探采结合的，纵向上也大致是三级管理。在社会主义市场经济体制下，探采分离的地质机构大致还保持，但是运行的经济关系发生了重大变化，除公益性地质工作还沿用原来的事业管理方式外，其余的地勘单位虽然还保有原来的事业外壳，但大多已经面向市场，从横向上取得收入，维持运行。与此同时，大多数矿山企业已经不能无偿取得地质成果，他们也开始从事地质工作或者通过市场购买地质成果，致使地质工作的组织结构发生了根本变化。

6.地质工作的所有制结构

地质工作的所有制结构主要是指从事地质工作的单位或企业，是由谁出资主办的。这个出资主办同地质工作的出资是两回事。前者指从事地质调查的机构由谁拿钱办起来的;后者是指地质工作项目，是由谁投入的资金开展地质工作。在我国，原来的地勘单位都是国家出资开办的，都是国家所有制;新组建的地勘单位，其所有制结构则是多元的，有的是国家独资的，有的是股份制，也有民营的。

经济机制主要是指经济运行机制。对地质工作来说，就是地质工作在运行中的内在机能和固有运转方式，实际上也是一个循环过程。从纵向上说，这种循环包括从地质立项开始，到项目的批准、组织实施(即人、财、物的投入及其转换)、提交地质报告(地质成果)、地质报告被利用(相当于销售收入)，再立新的地质项目，周而复始。在整个运作过程中，各个环节必须相互配合，相互促进，相互制约，这就是机制。从横向上说，地质工作在纵向运行中，在内部和外部，必须同时有多个部门、多个单位的相互配合、相互促进、相互制约，这也是机制。所以经济机制实际是无时不在、无处不在的。以独立的地质勘查生产为例，它的经营机制主要包括四个方面:一是动力机制。地勘单位作为一个独立或相对独立的经济实体，它的生产经营活动必须是持续进行，不能中断。这种持续就是活力，就是生机;而活力和生机，必须有动力推动，这种动力又是产生于对现实目标的追求。不管这个目标是为经济利益服务，还是为行政权力服务，它都构成了这个地勘单位的动力机能。二是吸收、应用和发展技术的机能。一个具有独立利益的经济实体，在自身动力机能的驱使下，它会追求自己的效益，以较少的投入，获得尽可能多的产出。为此，它会主动地研究新技术、新方法，应用新技术、新方法，提高劳动力能力，强化生产经营管理，求得新发展，从而产生一种追求技术进步的机能。三是自我制约机能。一个具有独立利益的经济实体，在正常运作中，必然会遵守政府法规、政策、社会道德规范，以及在经济活动方面，符合市场需要和自身发展需要。前者是为了维护自身正常利益所必需，否则就要受到惩罚;后者则是为了自己的生存和发展。这就是它本能产生出的自我约束机能。四是自我调节机能。一个具有独立的经济实体，在强大的经济或行政动因推动下，必然产生一种自我调节的机能，以便理顺内部和外部的各种关系，健全自身的整体功能。这些关系的调节包括:内部组织结构的调节，经济利益关系的调节，各个生产环节的调节，成果提交和服务的调节，对外公共关系的调节等。上述四种技能不是简单的叠加，而是相互有机地联系在一起，形成一种不断循环和发展的经济机制。

三、地质工作体制、机制分类

从经济管理体制、机制角度分类，地质工作的体制和机制可以有四种:计划调节的地质工作体制和机制;市场调节的地质工作体制和机制;以计划为主、市场为辅的地质工作体制和机制;以市场为主，辅之以必要的宏观调控的地质工作体制和机制。

(一)计划调节的地质工作体制、机制

计划调节是指国家政权或经济组织，对社会经济运行实行自觉的有意识的组织领导，是一种组织和管理经济的形式，并不是专指社会主义的计划经济。新中国成立以后，借鉴苏联的经验，实行了计划经济管理体制。当时地质工作作为国民经济的组成部分，当然也不能例外。

计划调节具体是指，国家宏观决策者从社会总体利益出发，依据客观经济规律，有计划地按照社会的需要，将社会总劳动时间，按比例分配于不同部门，实行资源的计划配置，以求国民经济按比例发展。它的基本功能是:调节经济总量，力求使其平衡;集中地调整重大产业结构，强力发展支柱产业;保证经济发展和生态环境的平衡，解决外部的经济问题;保护公平的经济行为，调节社会分配不公等。这种体制和机制，在地质工作中表现为:把整个社会当成一个大的经济体，从社会总收入(财政)拿出资金，开展地质工作，取得地质成果，无偿地向社会提供。社会在使用地质成果之后所产生的效益，再以向财政上缴利润的形式，返还给社会，形成一个大的循环。其优点是:①能够集中全国的人力、财力、物力，办几件大事，行动迅速，效果明显。如新中国成立初期，百业待兴，但必然首先解决物质基础问题。而在整个物质基础中，矿产资源占70%以上;要解决矿产资源、开采矿产品，就要首先找到矿产资源。这就要集中力量，加强地质工作。正是这种计划调节体制，才使我国很快发现了很多矿产地，随之迅速建立起矿山企业，保证了国民经济的快速发展。②能够在一个部门、一个地区很快取得突破，加快一些产业、一些地区的发展。这种情况，在2003年以后，发生在新疆、内蒙古等地区，效果明显。他们由地区财政、市县财政拿出专项资金，直接投到地质找矿上，很快摸清了家底，对外招商引资。它在矿产品大幅涨价的情况下，迅速增加了地区的经济实力。③能为地质找矿、矿产开发的社会环境方面，提供良好的条件。这种找矿体制和机制，由于行政主导，对地质工作运作中出现的多种利益冲突，可以通过当地政府出面调解，保证经济活动正常运行，减少内耗。

但是，这种体制和机制也存在严重的弊端:①计划是主观的东西，用行政方法确定的地质项目，完成之后很可能不是实际所需要的，造成所投资金长期积压;同时一些急需的地质成果，又没有列入计划之内。②地质勘查要素利用率不高。用行政方法组建的地勘单位，大而全，小而全;所持有的各种手段，在同一时间剩余和不足并存，特别是当单位规模大于地勘费投入时，用于养人头的费用挤占了地质工作的费用。③地勘投入不能循环运转，形成不了长效机制，需要政府不断地加强，方能保持简单再生产和扩大再生产。矿产勘查资金缺少可持续性。

(二)市场调节的地质工作体制机制

市场调节是指经济主体为追求自身利益而主动接受市场信号，从而达到优化配置资源的过程。即通过市场价格的自发涨落，调节供求关系，进而调节生产的增加或减少;也就是说，做什么地质工作，不做什么地质工作，不是由政府决定的，而是由市场决定的。它的基本功能是:可以使地质勘查资源得到优化配置，不会出现完成的地质成果不被利用。它通过市场价格的变化，不断地调节地质工作的各种结构，使各结构之间维持合理均衡;它通过竞争，优胜劣汰，使效率低下的地勘单位不断地被挤出市场之外，从而使社会平均生产率不断地提高;它使供给和需求能够经常地保持平衡，不会出现长久的短缺和过剩。

市场调节的地质工作体制和机制的优点是:①真正能使地质工作的需求和供给得到紧密结合。因为它的地质成果，要么是需求者用资金购买来的，要么是供给者用自己的资金生产，用来换取货币，以便继续再生产。在这种情况下，绝对不会出现生产的地质成果不能被利用。②真正能使地质工作的投入得到经常的有效的补充。以矿产勘查为例，如果是探采结合，它完成的地质成果，要么形成资产通过消耗使用，提取折耗，又形成了新的地质勘查资金;要么通过使用地质成果的主体，在当年作为期间费用，给予推销，进入主体的总成本。③它能有效地规避自然风险。在地质工作中的矿产勘查，特别是普查，充满自然风险，既有能不能找到的风险，也有找到以后能不能被市场接受的风险。在这种情况下，只有找矿主体是用自己的资本进行投入，才能形成有效规避风险的机制。因为任何风险损失，都是资本的损失，所以它会自觉地遵循地质工作规律，把风险损失降到最小限度。④它能有效地提高地质勘查各种工程手段的利用率。由于地质项目所需要的工程手段，在运用时间和地点上带有很大的随机性，即使原来设计已经安排好，但在实际运用中发现与原来的设计不同，也会随时改变。针对这种情况，地质勘查主体，不会用自己组建的队伍去应对，而是通过市场，随叫随到，既节省成本，又快速敏捷。但是这种体制和机制也有缺点和不足:①具有分散性、局部性。这种体制和机制常常使矿业主体太多、太小，想很快形成有影响的大的找矿规模或找矿突破比较困难。②具有一定的盲目性。这种体制和机制主要依靠企业对市场信号的快速反应而做出决策，很容易出现一拥而上，造成短时间内形成大量的供给，致使供给超过需求。可是当发现这种情况时，为时已晚，这就是它的盲目性。③外部环境的恶劣性。这种体制和机制都是社会资金为主体运作，追求的都是资本的收益，没有政府行政权力配合。所以在矿产勘查和开发中，对外部环境所涉及的利益关系，只能靠对等谈判解决。这就可能形成在处理外部环境时难度加大，困难重重，费钱误事。

从以上两种体制和机制的分析中可以看出，单纯的计划调节和单纯的市场调节都不太理想，都各有所长，又都各有所短。如果把二者的长处很好的利用起来，避免二者的短处，形成互补性，该市场调节去干的事让市场去干;该让计划调节去干的事让计划去干。这样的体制和机制，就能使地质工作的运行更为有效。而在这种组合当中，应当有一个主次问题，即以计划为主还是以市场为主。我们认为，在社会主义市场经济体制下，应当以市场调节为主、计划调节为辅，或者称在充分发挥市场对地质勘查资源配置的基础上，进行必要的宏观调控。具体说，也就是地质工作的微观基础必须是企业，只有企业才能对市场信号做出灵敏的反应，即在哪找矿、找什么矿，可以自主选择;在地质找矿中，企业可以自觉地规避风险，追求利益最大化。对市场配置地质勘查资源，政府发现不符合国民经济的整体利益，或发现其不符合政府的总体布局，如可能形成产能过剩或产能短缺，这时政府可以通过行政的、经济的方法或法律手段，进行干预。这种体制和机制，在大多数市场经济国家已经被广泛运用，运行效果很好。