Question

镇政府拍卖集体土地，是非法转让还是非法批地?

Answer 1

□钱影
阅读提示：浙江省慈溪市附海镇政府擅自将50余亩集体土地，委托拍卖公司公开拍卖给10家企业使用。在查处中，对镇政府通过公开拍卖的方式将土地使用权交与企业这一行为的准确定性出现分歧——是属于非法买卖集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条查处?还是非法批地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定作出处理?［案情］
2005年11月，浙江省慈溪市附海镇政府擅自将50余亩集体土地划分为10宗地，委托浙江国际商品拍卖中心有限责任公司慈溪分公司公开拍卖给10家企业使用，至立案查处时，已有2家企业动工建设。
在查处中，该案件的焦点是对镇政府通过公开拍卖的方式将10宗土地使用权交于10家企业这一行为的准确定性。部分办案人员认为，镇政府的行为属非法买卖集体土地，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定查处，同时，根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，若非法获利50 万元以上的，则涉嫌非法转让、倒卖土地使用权罪，将移送司法机关追究刑事责任。
另一种意见认为，镇政府的行为是非法批准使用土地的行为，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，确认批准文件无效，并对有关责任人及当事人依法作出处理。
［分析］
两种意见似乎都有法律依据，这就需要办案人员对镇政府的行为进行仔细甄别。
首先要考虑镇政府能否成为非法买卖土地的行为主体这个问题。法律赋予各级人民政府有管理土地的职能，人民政府按其不同的级别和管理权限，可分为有权批准土地征收及土地使用的行政机关和超越权限、无权批准土地征收及土地使用的行政机关两类。镇政府作为基层人民政府，虽然有管理土地的职能，但法律并没有赋予其批准单位或个人使用土地的权力。因此，镇政府收取了所谓的“土地使用费”或“土地出让金”后将土地使用权交与用地单位或个人开发、建设的行为，应当属于《中华人民共和国土地管理法》第七十八条中“无权批准使用土地的单位或个人非法批准占用土地”的情形，属非法批地行为。
其次是如何看待镇政府委托拍卖公司拍卖土地使用权的行为。表面上看，镇政府委托拍卖公司公开拍卖10宗地的土地使用权，似乎是公开出让土地，但实质上，这种公开拍卖的方式是从不确定的多数用地需求者中确定10家用地单位，从而许可“中标企业”用地的一种形式，其本质与通过协议的方式许可单位或个人用地并无区别。
因此，该案件中，附海镇政府的行为是非法批准使用土地，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条依法作出处理。