Question

这宗违法用地怎么隐蔽了20年?——对一宗违法案件中存在的系列行政过错的分析

Answer 1

□胡盛东
阅读提示：1983年，城镇居民张某未经审批，从村民王某处购买宅基地。1988年，因城市建设需要，张某房屋被拆除。县政府在张某未能提供拆迁房屋及所附土地合法权源证明的情况下，给张某批地100平方米建造住宅。后来，县国土资源局在该宗土地尚未被征收为国有土地、张某没有提供土地合法权源证明等必要资料的情况下，为其办理了国有土地使用证。由于县政府和县国土资源局的行政过错，违法行为延续了20年之久。
［案情］
1983年，县城镇居民张某从南山村村民王某处买来房屋2间，总占地面积40平方米，双方立有契约，但一直未办理相关审批手续。1988年3月，因城市建设需要，张某房屋被拆除。1988年9月，县政府同意在南山村另安排给张某100平方米山地建造住宅。1989年11月，张某建成占地120平方米的3层楼房1幢。1993年11月，张某向南山村村委会付了一定费用，在住宅南侧地块建造了一层砖混结构厨房，占地30平方米。
1995年11月，张某向县政府申请土地初始登记，确权面积350平方米，并领取了国有土地使用证。2001年6月，张某因向银行办理抵押贷款需要，遂向县国土资源局申请补办土地出让手续。县国土资源局与其补签了土地出让合同，后张某办理了土地变更登记手续，确权面积为340平方米。
2005年，根据群众举报，有关部门进行了调查，发现这是一起违法用地行为。
［分析］
本案时间跨度较大，案情复杂，法律关系众多。笔者现就本案中几个比较关键的问题进行分析。
关于1983年居民张某与村民王某之间的房屋买卖契约的效力。最高人民法院1984年8月30日颁布实施的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）第五十六条规定，买卖双方自愿，并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。《意见》第六十条规定，村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。
国务院1982年2月1 3日颁布实施的《村镇建房用地管理条例》（以下简称《条例》，该条例现已废止）第十四条规定，农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。《条例》第十五条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。
结合本案，笔者认为，张某与王某之间的房屋买卖行为应认定无效，且张某不能享有该宗宅基地的使用权。其理由是：根据《意见》第五十六条的规定，张某与王某房屋买卖行为有效成立必须同时满足以下条件：①买卖双方自愿；②双方立有契约；③买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋；④没有其他违法行为，只是买卖手续不完善。但张某与王某之间的房屋买卖行为，符合前三个条件，不符合第四个条件。《条例》第十五条规定，由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续。张某从王某处买来房屋后，并未按规定办理宅基地的审查、批准手续，应属《意见》第五十六条提到的“其他违法行为”。所以，张某与王某之间的房屋买卖行为无效。
需要强调的是，由于此案发生在《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，才有必要讨论该协议是否有效。《中华人民共和国土地管理法》颁布后，《关于加强农村宅基地管理的意见》等明确规定，禁止城镇居民在农村购买宅基地，因此这类买卖行为是为法律所禁止的。
关于县政府1988年9月批准张某使用100平方米土地建住宅的合法性问题。笔者认为，由于张某与王某之间的房屋买卖行为无效且张某不能享有原宅基地使用权这一大前提，县政府在张某未能提供拆迁房屋及所附土地合法权源证明的情况下，在张某房屋被拆除后，批准张某使用100平方米土地建造住宅，存在行政过错，批准文件应予撤销。
关于张某向南山村购买住宅南侧地块的定性问题。笔者认为，张某通过向南山村付一定的费用，并对承包户进行一定的补偿，南山村同意其使用住宅南侧地块，且张某确已实施占地行为，而且这一行为发生在《中华人民共和国土地管理法》实施之后，南山村和张某这一行为的实质是非法转让土地使用权。张某所占的340平方米土地，其中的100多平方米在县政府批准文件撤销后，土地应当收回。张某如拒不归还的，以非法占地论处。其余240平方米土地自始至终未经批准，应以非法占地论处。
关于土地登记和国有土地使用证如何处理的问题。笔者认为，鉴于张某所占340平方米土地不是合法取得，县国土资源局为其办理土地初始登记和变更登记，系错误登记。根据《土地登记规则》第七十一条的规定，县国土资源局应当及时办理更正登记，报经县政府同意后注销该宗土地的国有土地使用证。由于张某所占340平方米土地，一直未办理征收（征用）手续，其所有权应仍属南山村集体所有。县国土资源局应将张某所占340平方米土地变更登记为南山村集体所有。一般情况下，集体土地上不能设定抵押权，故县国土资源局应同时注销土地使用权抵押登记。银行因抵押权不能实现而造成的损失，应通过司法途径等解决。
关于地上建筑物的处理。由于张某所占的340平方米土地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，应当责令张某退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。处罚执行完毕后，县政府可报经有批准权的政府批准，将该340平方米土地征收为国有，经评估后，将该340平方米土地使用权连同地上建筑物和其他设施一并公开招标拍卖挂牌出让。
本案中，县政府在张某未能提供拆迁房屋及所附土地合法权源证明的情况下，批准张某使用100平方米土地建造住宅，存在行政过错，应承担相应的法律责任。县国土资源局在该宗土地尚未被征收为国有土地、张某没有提供340平方米土地合法权源证明等必要资料的情况下，为其办理国有土地使用权初始登记，后为其补办国有土地使用权出让手续，存在行政过错，也应承担相应的法律责任。由于县政府和县国土资源局的行政过错，给张某造成的损失，张某有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，依法提起国家赔偿。