Question

管理服务对象如何界定

Answer 1

一段时间以来,党员领导干部向商人借用钱款的问题线索不断出现。处置该类问题线索是否需要给予党纪处分还存在一定争议。
      《中国共产党纪律处分条例》第九十条第一款规定,“借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等,影响公正执行公务,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”该条款中所列违纪行为形式上是借用钱款,实质上用手中的权力换取钱款,本质上是公权的异化和滥用。在具体界定借用管理和服务对象财物行为时,需准确理解“管理和服务对象”“钱款、住房、车辆等”“影响公正执行公务”“情节”等概念的深刻内涵。
      一、管理和服务对象
      这里的管理和服务特指的是公权力机关的职能职责。公权力是为维护和增进公益而设的权力,公权力具有强烈的扩张性,天然具有异化的特质,必须受到严格的约束和控制,即法无明文皆禁止。公权力最直接的体现就是职权,而职权与职责相连。因公权力划分而拥有不同职权的公职人员,其管理和服务的范围和边界是不同的,相应的管理和服务对象就是公职人员职权行使或职权影响范围内的人员。 认定出借人是否系管理服务对象,应准确判断出借人所从事的业务是否受借款人职权的制约或影响,只要职权与业务之间存在制约或影响关系且无正当理由,则推定出借人属于管理服务对象,不以是否实际发生制约和影响行为判断标准。
      二、钱款、住房、车辆等
      该条款对借款对象进行了规定,即钱款、住房、车辆等,这里特别的要注意的是“等”的理解,借款对象不限于钱款、住房、车辆,还有其他物品,从立法技术上说属于不完全列举。如何判断其他物品是否属于借用对象,应把握两个原则:第一,从物品的自然属性上看是否具有使用价值,能够满足人们的某种需要;第二,从物品的社会属性上看是否具有较高的价值。
      三、影响公正执行公务
      该条款中所指的“影响公正执行公务”与第九十二条接受、提供宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排规定中的“可能影响公正执行公务”不同,二者不应混为一谈。“可能影响公正执行公务”是只要有现实可能性就应认定,“影响公正执行公务”则要求必须有客观证据证明,而不能主观推定,避免主观归错。
      四、情节
      该条款对违纪行为拟定了两个处分档次,明确该违纪行为须达到情节严重才给予处分,这里的情节应从两个方面进行把握:一是所借用款物价值的大小,对于借用价值较小的款物不宜认定为违纪行为;二是借用款物时是否存在手段粗暴、态度恶劣等情形。
      逐个厘清上述四个核心因素后,具体认定时还需要排除以借为名向他人索取财物,或者非法收受财物为他人谋取利益的可能。根据2003年11月13日最高人民法院文件发布的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》,应当根据以下因素综合判定:(1)有无正当、合理的借款事由;(2)款项的去向;(3)双方平时关系如何、有无经济往来;(4)出借方是否要求国家工作人员利用职务上的便利为其谋取利益;(5)借款后是否有归还的意思表示及行为;(6)是否有归还的能力;(7)未归还的原因;等等。
      总之,在认定公职人员向管理服务对象借用钱款时,不存在上述违纪违法情形的,不宜适用《中国共产党纪律处分条例》进行处置。如因“人情”、姻亲关系、发小、相交多年等原因而发生经济交往的,从法理角度来说此种的“借用”行为系民商法范畴的,不具有危害性或者危害性较低,没有达到应受党纪处分的程度,纪律处分权不宜干涉民商事主体正当权利,除非民事主体的行为违反了法律、行政法规的强制性规定和公序良俗,《中国共产党纪律处分条例》第二十八条中“须追究党纪责任”“损害党、国家和人民利益的”等表述就充分说明了这一点,意味着违反国家法律法规的行为只有危害达到一定程度才需给予党纪处分。