Question

矿地利益分配机制

Answer 1

1.利益相关者

在澳大利亚，联邦政府和皇室掌控着所有矿产资源的所有权和支配权。在服从联邦立法的前提下，各州和地区有权制定自己的矿业法。同时，澳大利亚目前实行州有租赁土地、保留土地、私有土地并存的土地所有权和使用权结构，土地分为皇室领地政府所有、私人所有、土著人领地、军事用地以及自然保护区等几种形式。在这种资源所有权结构下，矿产资源利益相关者涉及了负责矿业管理的联邦政府和州政府，进行矿产资源勘探、开发活动的矿业企业以及矿区社会。矿业可持续发展的基本框架要求，矿产资源要向矿区社会提供适当的回报，矿产资源收益需要在利益相关主体之间进行分配，保证矿群关系和谐。澳大利亚的土地分为皇室领地政府所有、私人所有、土著人领地、军事用地以及自然保护区等几种形式。政府在批准授予矿业权之前，要就土地准入进行审查。

（1）土著土地。根据联邦《土著权法》的规定，土著权可包括拥有和占用某一特殊地区，以排除所有其他人占有、使用等。同时，《土著人土地权法》规定，土地权的要求人和拥有人有协商权。在勘探和开采中都要达成协议。在进入土著人领地进行矿业活动，必须征得土著人的同意，而不是政府同意，再进行土地赔偿的商议，达成共识的，可提交勘查许可证申请；未达成一致的，可通过协议根据条款进行延期；部分达成共识的，在提议的勘探区域上设立禁止勘探区。未经协商一致、擅自开展矿业活动，将受到法律的制裁。据介绍，土著人较多的北方各州从1976年至今，申请的勘探项目只有5%被批准（明晓寰，1995）。

（2）公共保留地。根据《土地法》对土地类别的划分，在A类土地或国家公园等范围内进行采矿活动，需要国会两院以决议的方式通过，授予采矿租约。矿业活动对土地资源造成损害的，作业方应该将损害消除。如果没有履行义务，管理和经营该地的人可以先进行损害消除，然后向法院起诉，索回其支付的费用。

（3）私人土地。西澳矿业法规定，没有私人土地使用者和占用者的书面同意，则不能授予私人土地上的矿权。若在没有获得私人土地使用者和占用者同意的情况下，所进行的作业只限于从地表至地面以下30米深度范围内。

2.利益分配规则

澳大利亚的矿业企业、联邦政府、州政府和地方都能够从矿业发展中分配到利益。澳大利亚的矿产资源管理主要由州政府负责，州政府的收益主要来源于其管辖区范围内的矿产资源税。联邦政府负责3海里以外海上石油资源及北部地方几座大铀矿（主要是兰杰铀矿和纳巴勒克铀矿）的税费征收管理。其收益来自企业税、海岸线三海里外的矿产资源税和石油收入税。澳大利亚对权利金收入的分配实行60%的权利金支付给邻近地区的州或领地政府，其余40%上缴联邦政府。资源租赁税只适用于由澳大利亚联邦政府行使管辖权的3海里以外海上石油资源以和Roxby Downs工作合同与西澳州的巴罗岛石油资源两个项目，由联邦政府负责征收。

矿区居民的利益则从四个方面获得保证：联邦政府和州政府通过矿产资源税费制度实现对矿区居民的支付转移，作为土地所有者获得的所有权权益，矿产资源开发活动对矿区的生态补偿，如土地复垦保证金制度，以及矿业企业履行社会责任获得的利益保证，主要体现在当地居民的就业、企业建设的基础设施、企地共建的服务设施等，如澳大利亚政府准备建立公共设施建设基金，向国内的公路、铁路及港口设施建设提供持续性资金支持。

3.利益调配

（1）矿业管理制度对利益调配的规定。矿产勘查和开发，既涉及矿产资源、土地使用的问题，又会给当地造成一系列社会、经济和环境的影响，加上澳大利亚特殊的国情，西澳大利亚有近3.8万的土著居民，12.1%的西澳大利亚作为原始土著土地保留，所以，矿产资源使用权的运作，会同当地政府群众发生复杂的利害关系。一方面，矿产勘查和开采，会促进当地的经济发展进而带来相应的就业效应、财政效应、城镇化效应等。布罗肯希尔、Mf.Isa、怀阿拉、Newcasefle、伍伦贡、卡尔古利和其他大城市都是因采矿而兴起。人们直接或间接地获得矿业收益，使布罗肯希尔这个原本几乎无人居住的地区迅速成为拥有3.2万人口的城市。另一方面，矿产勘查和开采，也会给当地生态环境造成多方面的危害，甚至影响一部分人的生存条件。这些影响，不管是正效益还是负效益，大多属于经济的外部性，不能通过矿产勘查和开采本身的经济核算加以调整，但又必须给予解决。

为了处理好矿业发展与矿地居民之间的利益关系，澳大利亚做了详细的规定。

在勘探阶段：一些地方，如南威尔士，规定在持许可证开始勘探前需要先与土地所有人达成准入协议。同时申请人要向土地所有人/占用人支付一笔补偿费，以赔偿地上物品的损坏费用和其他因土地契约终止、通行权限制、损害环境的改善及合理控制损害的费用。在西澳、维多利亚、南澳和新南威尔士，需要对土地侵占、收入减少和对社会造成的危害进行赔偿。在昆士兰、维多利亚、塔斯马尼亚和北领地，要求提供押金或私人财产抵押以确保申请人很好履行其因勘探活动造成的损坏进行赔偿的义务。若双方在赔偿问题上不能取得一致意见，将由仲裁或区法庭来确定数额。

开采阶段：和勘探许可证类似，通常也需要对开采活动给予补偿。当双方对赔偿无法达成一致时，赔偿额度通常由区法庭确定。在昆士兰州以及塔斯马尼亚州，赔偿协议必须在授予采矿租约前提出。

在这种管理制度下，矿产资源的收益分配中，较多的考虑到开采矿山所造成的环境损害，把一部分收益用于矿山环境治理和改善，矿山治理保证金也主要由企业承担。同时在企业进入矿区开采之初，会与当地居民协调好，并给予居民补偿。政府也明确这些可以作为企业的成本予以抵扣。

（2）公众参与，自由谈判。公众参与是澳大利亚矿业管理的一种重要手段。在公众参与的过程中充分表达各个利益主体的意愿。例如，在矿业权的申请过程中，申请的细节将会发布在当地的报纸上，并根据需要通知土地所有人、占有人、土著人土地委员会、政府机构、公共事业和当地政府机构。如果有人提出反对意见，资源部将出面解决，若利益冲突得到解决，申请的办理可以继续；若问题得不到解决，申请将有可能被转交给土地、规划和矿业仲裁庭，并进行听证会。

澳大利亚矿业管理强调企业与社区之间的磋商。开发商与那些可能会受采矿影响的人讨论，制订策略以尽可能减小或避免这些不良影响，使矿区的建设更全面、和谐。矿产资源勘探者与矿区内的人们讨论有关开发项目的各个方面，并听取他们的忧虑、需要和建议，采取的开发方法以整个矿区为中心，而不是以项目为中心，让矿区内的公众共同参与。例如关于反对租约，在新南威尔士、西澳大利亚州、昆士兰州、塔斯马尼亚州和北部领地等地区，规定在公众反对时举行听证会，在相关的土地上有利益关系的人可以出庭。又如，在大多数地区，对于距离居民和其他私人土地设施100～200米（南澳为400米）的范围内从事开采活动，必须首先取得私有土地的所有者或居住者同意。

（3）企业与社区建立合作伙伴关系。很多澳大利亚的矿业公司都制定了支持当地经济发展的计划或者社区建设计划等。如支持小企业建设，优先向当地企业采购。Hamerslety铁矿公司在西澳大利亚开发Yandicoogina时，与当地社区利益的代表Gumala土著公司，经过18个月的谈判，签订了一份协议。协议规定，Hamerslety将通过社区发展、培训、雇用和商业机会等形式，在20年内，向本地的土著居民提供6000万澳元的利益；力拓集团将当地矿山企业的税前百分之一利润用来维持和发展矿区当地的社区建设项目，其项目包括用于当地员工的安全防护和健康改善，并建立了社区指导协议，赋予土著居民的自由事先知情权，矿区与土著民族共同发展，建立检查清单，用于定期掌握社区管理和治理情况和协议所建立的利益分配状况。

（4）企业承担社会责任。在矿业与地方发展的关系中，澳大利亚矿业企业除了遵守法律法规，保护矿山环境，还要承担社会责任。澳大利亚的许多矿产资源位于土著人居住地区，为了维护土著人的权利和国家利益，矿业公司与越来越多的土著社区签订协议，通过在社会和经济上改善土著人的地位，为当地土著人提供教育、培训和就业机会，以及建设和管理社区等多个方面对土著地区居民提供援助，以实现企业与社区的长期发展。

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