Question

贵州地质资料“汇交员制度”的思考与实践

Answer 1

齐少烽 高玉平 马力克 冯琳

(贵州省地质资料馆)

摘要 本文针对地质资料产生、制作、汇交周期长，环节多的现状，尝试建立以质量为中心，以人员为主体，以证件为载体的“汇交员制度”。通过创新地质资料管理制度，明确法律关系，进一步提高地质资料管理和服务水平。

关键词 地质资料 汇交员 制度

1 对当前地质资料工作的认识与思考

地质资料是广大地质工作者劳动和智慧的结晶，是地质工作成果的具体体现和国家重要的基础信息资源。随着经济社会的不断发展，基础地质工作和矿产勘查开发活动日益活跃，地质资料事业快速发展，在此背景下，数量庞大、信息丰富的宝贵地质资料，对减少勘查风险，避免重复投入的作用更加明显，对国土资源管理和国民经济建设的影响更加深远，对信息社会大数据环境下的生产生活和国防安全的影响更加广泛。

1.1 对当前地质资料工作形势的认识

近年来，随着《国务院关于加强地质工作的决定》、《国土资源部关于加强地质资料汇交管理的通知》、《成果地质资料电子文件汇交格式要求》、《实物地质资料管理办法》等一系列政策规定、操作标准、检查规范陆续出台，地质资料汇交监管平台、地质资料信息管理系统等“五平台一支撑”建设运行，国家对地质资料管理的力度不断加大，制作标准、验收规范、汇交程序等制度体系不断完善，对各级馆藏机构制度建设、精细管理、规范服务的要求不断提高。

1.2 对贵州省地质资料管理工作存在问题的思考

贵州省作为西南矿产资源大省，素有“沉积岩王国”、“古生物王国”之称。截至2013年底，全省已发现矿产136种，占全国172 种的79%，其中：矿保有资源量6 种位居全国第一，24 种居全国前三位，52种居全国前十位；部省级颁证有效矿业权3942个，其中：探矿权1086个，采矿权2856个；2013年度全省实现各类地质工作经费投入20.81亿元，矿产勘查开发、基础地质调查与研究等地质工作保持良好发展势头。随着地质工作不断发展，地质资料数量不断增加，贵州省成果地质资料馆藏总量2013年底已达14993种，居全国第六位。进一步加强地质资料管理与服务制度体系建设，提高管理水平和服务能力，已成为推动贵州国土资源事业发展，促进贵州国民经济建设和保障国家战略安全的必然要求。

在地质资料工作取得巨大成就的同时，地质资料管理也存在一些矛盾和问题。本文以贵州为例，就地质资料管理存在的主要问题进行分析。

(1)从业队伍不稳定，直接制约了地质资料事业的健康发展

地质资料工作服从和服务于地质工作，但长期以来，不论是国有地勘事业单位还是国有、私营地勘企业，对资料工作都缺乏足够重视，从业人员“专业人员少、素质不均衡、队伍不稳定、技能积累慢”的现象普遍存在。地质资料工作“学科边缘化、技术含量低、能力要求弱”的陈旧认识还未得到明显改观，这样的现状，不仅与地质资料事业的整体发展阶段和认识程度有关，也与当前地质资料管理制度不完善，服务措施不健全有关，直接制约了信息化时代背景下的地质资料事业健康发展。

(2)地质资料产生、制作和汇交各环节存在脱节，难以实现资料质量的“全流程”控制

地质资料产生、制作、汇交的周期长，影响质量的环节多，在“勘查作业—报告编制—资料制作—资料汇交”工作流程中，各环节工作本应承前启后、环环相扣，但在实际工作中，尤其是成果地质资料，前两项工作与后两项工作之间往往易人而作，甚至完全独立，多数地质资料人员只能事后介入或根本不涉及资料的形成过程，无法准确地掌握资料全貌，留下“一环错环环乱”的质量隐患，而且，“不接地气”的地质资料人员也难以在事后环节“准确、全面、高效”地修正资料缺陷。

(3)地质资料汇交与验收矛盾日益突出，管理制度和服务机制还需进一步健全

面对国家越来越细致、越来越严格的制作规范、验收标准和汇交要求，在管理制度和服务机制不够健全完善的情况下，地质资料的产生与制作之间，汇交与验收之间，当事人信息不对称、理解不一致、执行不统一的现象普遍存在，个别地方矛盾日益突出，形成“难点”和“燃点”。当前国家对地质资料管理的重点，侧重于对“资料客体”的标准制定、要求细化、软件研发等方面，对地质资料事务“执行主体”的管理和服务，则以严格检查验收和加强业务培训为主，管理部门要实现“管事为主”到“管人管事相结合”的全方位管理和服务，制度建设的空间还比较大。

(4)地质资料法律关系还需进一步明确，责任落实和防范追查机制还需进一步建立

现行法规规章、政策文件对汇交人和资料制作单位的汇交义务有着明确规定，但对汇交人、资料制作单位与承办汇交事务的具体执行人员之间的委托关系，缺乏相对详细的规定。从制度完整性来说，汇交事务执行人的管理“空白地带”一定程度上存在。实际工作中，法定汇交人、资料制作单位与汇交事务执行人之间的委托关系随意性较强，委托文件缺失或关系不明的情况随处可见，法定汇交人或资料制作单位经常依据习惯做法，口头委托或随意指定非专业人员甚至其他完全无关的人员执行汇交事务，不仅使得专业性强、时效性高的汇交事务质量难以保障，也为落实国家保密要求留下了安全隐患，一旦发生法律责任，极易出现因委托不明，难以追溯甚至无法倒查法律责任的情况。

2 地质资料汇交员制度的探索与实践

为解决当前地质资料工作中的突出矛盾，提高地质资料管理和汇交服务水平，切实保障地质资料质量，贵州省地质资料馆依据法律法规和政策精神，结合贵州实际制定了《贵州省地质资料汇交员管理试行办法》(以下简称《办法》)，该办法2013年8月1日公布，同年10月1日正式施行。

2.1 《办法》的设计初衷

围绕“地质资料质量”这个中心，从全新角度，尝试建立一个以人为本、以证为形的汇交员管理制度，进一步明确法律关系，理顺工作关系，加强队伍建设，搭建管理部门与汇交人、汇交员的之间的桥梁，化解矛盾，建立汇交质量控制和责任倒查机制，堵塞汇交过程中的泄密漏洞，推动地质资料工作健康发展。

2.2 《办法》的制定过程

从2012年起，贵州省地质资料馆就在全省各级国土资源行政管理部门、各类地质资料法定汇交人、地质项目管理单位、地质项目承担单位、地质资料从业人员范围内，采取问卷调查、专题座谈、专家咨询的方式，对《办法》制定的法律依据、主要目的、核心内容等广泛征求意见，对《办法》制定的必要性、可行性进行了充分论证，经过反复研究，几易其稿，2013年8月最终出台了《办法》。

2.3 《办法》制定的主要依据

法律：《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国保守国家秘密法》。

行政法规：《地质资料管理条例》(国务院令第349号)、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)、《地质灾害防治条例》(国务院令第394号)。

地方法规：《贵州省矿产资源条例》(2000年3月24日贵州省第九届人大常委会第十五次会议通过)。

部门规章：《地质资料管理条例实施办法》(国土资源部令第16号)。

政策文件：《国务院关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)、《国土资源部关于加强地质资料汇交管理的通知》(国土资发〔2010〕32号)、《国土资源部办公厅关于进一步加强原始地质资料管理的通知》(国土资厅发〔2012〕57号)。

2.4 《办法》的核心内容

《办法》分为总则、汇交员的权利和义务、地质资料初检、汇交员证管理、罚则、附则六章，共二十条。核心内容简单概括为——设置了“一个载体”、建立了“两项制度”、明确了“三个关系”、加强了“四个控制”、规范了“五项权责”、总体提升了管理和服务。

设置“一个载体”即：以汇交员证为管理载体。

建立“两项制度”即：建立汇交员的强制初检责任制和“一对一”的汇交质量责任制。

明确“三个关系”即：汇交人与汇交员的法律关系、汇交员与汇交事务的责任关系、汇交员与馆藏机构的服务关系。

加强“四个控制”即：围绕质量核心，加强对汇交法定义务的执行控制、加强对资料初检的责任控制、加强对汇交员证的诚信控制、加强对资料汇交行为的质量控制。

规范“五项权责”即：规范了持证汇交员依托承担汇交、受托开展初检、资料质量建议、汇交管理建议、举报违法违规的五项权利和严格遵规守法、资料业务宣教、履行资料初检、规范办理汇交、参加技能培训的五项义务。

总体提升“管理和服务”，即通过建立汇交员制度，创新管理手段，围绕资料质量和汇交效率，以汇交员证为抓手，充分发挥汇交员的桥梁作用，进一步稳定专业队伍、促进信息沟通，切实提升资料管理和服务水平。

2.5 汇交员证办理

截至2014年6月，全省共有61家单位的133名地质资料从业人员按《办法》规定的程序，递交申请材料办理了《贵州省地质资料汇交员证》，现有持证汇交员结构情况为：

1)单位结构。事业单位40家(94人)、国有企业8家(16人)、非国有企业13家(23人)(图1)。

图1 贵州省汇交员所属单位及数量情况

2)专业结构。地质类61人、测量工程类8人、地理信息及计算机类14人、其他类50人(图2)。

图2 贵州省汇交员专业情况统计

3)学历结构。研究生及以上9人、本科73人、大专31人、中专9人，高中及以下11人(图3)。

图3 贵州省汇交员学历结构情况

4)职称结构。高级职称2人、中级职称28人、初级职称103人(图4)。

图4 贵州省汇交员职称情况

5)岗位结构。资料管理类18人、地质及水工环类60人、图文制作类21人、其他类34人(图5)。

图5 贵州省汇交员岗位结构情况

6)年龄结构。30岁以下67人、30～40岁44人、40～50岁21人、50岁以上1人(图6)。

图6 贵州省汇交员年龄结构情况

2.6 《办法》实施情况简析

2013年10月至2014年6月，共有41家单位的57名持证汇交员承担了158个项目的地质资料汇交事务。下面试从“一次性合格率”分析单位性质、专业分类、岗位类别三个指标对资料质量的影响(表1～表3，图7～图9)。

表1 按单位性质分析41家单位一次性合格率

表2 按专业类别分析57名持证汇交员一次性合格率

表3 按岗位类别分析57名持证汇交员一次性合格率

图7 贵州省41家单位57名汇交员汇交资料及合格情况统计

图8 贵州省57名汇交员汇交资料所学专业及资料合格情况

图9 贵州省57名汇交员所从事岗位及汇交资料合格率情况

通过统计分析，可以看出贵州省持证汇交员承担的资料汇交工作呈现以下几个特点：

1)持证汇交员承担的地质资料汇交事务基本都得到了法定汇交人或制作单位的书面委托；持证汇交员依托承担资料制作、内部初检、汇交等任务，权利义务、职责内容更加清晰；其与法定汇交人、委托事务、管理部门之间的法律关系进一步明晰；全程有记载，全程可追溯。

2)158个项目百分之百地按《办法》设置的强制初检制度提交了汇交员签名负责的《地质资料初检表》，汇交验收错误出现率及修改次数均大幅下降，地质资料汇交的完整性、合规性、及时性、安全性明显提高，保密要求进一步落实，汇交过程没有发生一起泄密事件。

3)158个项目的检查验收“一次性合格率”平均约为80%，大大超过同期非持证承办人约56%的平均水平，汇交员制度的实施初见成效。相关数据的统计分析，为管理部门改进管理和提升服务提供了丰富的信息。例如：事业单位、国有企业、非国有企业汇交质量依次递减，非国有企业汇交员的技能培训急需加强；专业结构对地质资料汇交有一定影响，但差距并不明显，反而是工作岗位从事时间长短(即从业队伍的稳定性)对地质资料质量的影响更大。

2.7 《办法》存在的不足

《办法》实施一段时间以来，有效地促进了贵州省地质资料的整体质量和汇交效率，但对地质资料管理工作的长远影响还需要进一步的研究和评判，目前发现的主要问题有：

1)《办法》不能设置行政许可，对于是否必须持证承担汇交事务，仅作建议性、鼓励性规定，汇交员证的管理目前还相对松散，办理完全自愿申请，放弃也很自由，相关制度强制力较低，制度的实施主要依靠馆藏机构的质量肯定和服务鼓励进行推动。

2)《办法》作为一种制度性的探索尝试，贵州“汇交员制度”的内容还需要在今后的实践过程中不断步完善，配套制度和措施还需进一步建立健全。本文对相关样本的分析也可能因为样本数量、取样时间、样本代表性、统计分析方法等原因，还不能完全反映“汇交员制度”的所有优缺点，贵州地质资料管理和服务体系的建设还有很长的路要走。

3 贵州“汇交员制度”实践的阶段结论

3.1 汇交员制度是地质资料管理制度体系的创新探索

贵州的汇交员制度是依据现行地质资料法律法规和政策规定，尝试建立的一项新制度，《办法》对地质资料事务“执行主体”的规范与国家现行制度对“资料客体”相关规范形成相互补充，一定程度填补了当前国家地质资料制度体系对汇交事务执行人及相关行为的规范空白。汇交员制度抓住“汇交员”这一关键角色，从“管理证”和“服务人”的角度，理顺地质资料汇交主体、制作主体、管理主体之间的关系，搭建起管理部门与汇交人、汇交事务执行人的“桥梁”，通过各种措施实现良好沟通和良性互动，使政策传递更快捷、业务沟通更顺畅、标准认识更统一、执行管理更高效，有效地预防和化解了当前资料管理工作中类似“最后一千米”的工作“燃点”和“难点”。

3.2 汇交员制度是对地质资料管理手段的有益补充

贵州的汇交员制度建立了规范的“汇交员证”申请、审查、颁证程序，申请人必须经过省级以上管理部门的培训并由单位推荐才能申请，汇交员证管理台账对汇交员证的取得、变更、注销以及相关的汇交质量信息、工作诚信信息都有详细记录，管理部门可以通过统计分析，准确掌握影响地质资料质量的各种因素，科学决策，及时实施科学管理或提供个性化服务。

3.3 汇交员制度是对资料专业队伍建设的有力促进

随着国家经济建设和地质工作的飞速发展，地质资料从业人员队伍不断壮大，汇交员队伍的建立，有利于国家地质资料质量规范和涉密工作要求的落实，有利于推动技术交流和行业自律，有利于专业技能的科学研究和长远发展。贵州“汇交员制度”的实施，不仅使地质资料从业人员有了一张证明其经过专业培训、具备专业技能的“身份证”，使原本相对松散的从业人员有了认同感、归属感、自豪感，还对凝聚专业人才、稳定专业队伍、提高专业水平，促进专业技术科学发展，更好发挥专业影响力提供了条件。汇交员队伍的建立还为今后引入学会、协会等管理形式，引导地质资料专业队伍向着“自成体系”的行业化、专业化方向发展打下了基础。

3.4 汇交员制度为地质资料质量全程控制提供保障。

地质资料产生—制作—汇交的过程，专业性强、周期较长、环节偏多、责任重大，人的因素是影响资料质量的根本因素，汇交员成为实施资料质量管控的“关键节点”，建立汇交员制度或能从根本上解决地质资料的质量问题。

一是持证汇交员规范承担资料制作、内部初检、执行汇交等事务，运用专业知识直接影响地质资料的质量。二是汇交员逐步介入或直接参与相关地质工作，全面了解地质资料的产生过程、形成特点，掌握产生质量问题的真正原因，“能动”地把国家对资料质量的标准、要求落实到各环节，可从“源头”上促进资料质量。三是贵州尝试把资料管理“一对一”的汇交质量责任制与“一对一”的接收服务措施结合起来，是对“全流程”影响或控制地质资料质量的有效探索。

3.5 汇交员制度加强了地质资料涉密管理

2010年修订施行的《中华人民共和国保守国家秘密法》和2014年3月1日施行的《保守国家秘密法实施条例》都将国家秘密的知悉范围最终限定到了“具体人员”。《保守国家秘密法实施条例》还进一步将从事涉密业务的企业事业单位条件细化到了“在中华人民共和国境内依法成立3年以上的法人，无违法犯罪记录”等。《办法》对汇交事务委托关系的规定，有利于在地质资料汇交环节进一步明确保密责任，汇交员制度和汇交员证管理措施也对保护涉密人员、保留涉密记录、保障涉密义务，追查涉密责任提供了条件。

致谢 谨对制度出台和实施过程中作出重要指导的贵州省国土资源厅各级领导，对制度建立辛勤付出的周忠赋、王瑛等同志，以及积极配合制度调研及实施的各汇交人、地质资料编制单位一并表示衷心的感谢。