Question

从汉至元中央与地方是怎样争权的

Answer 1

　　西汉和唐代在中国古代社会发展和中华民族形成的历史中占有非常重要的地位。在中国封建社会2000多年的历史长河中，国家统一、文化昌明、武功强盛、国威远播，是汉唐两朝的共同特点。但是，两个王朝在处理中央与地方关系方面，选择的却是截然不同的路径。西汉王朝在汉初地方分权的背景下走的是中央集权化不断加强的道路，唐王朝则在初期高度中央集权的背景下走的是地方分权化趋势不断增强的道路。

　　西汉王朝的中央集权化进程

　　汉代推进中央集权化进程的背景是西汉初期广泛存在的分封制和诸侯王国，西汉王朝的中央集权化进程实质上也是分封制不断被改造、诸侯王国权力不断被限制的过程。

　　在楚汉战争中，刘邦为了争取胜利，曾先后分封异姓功臣七人为王。刘邦称帝后，又逐个清除异姓王，并先后分封了九个同姓王。这样，汉帝国的版图以朝廷直辖15郡为中心，形成了“诸侯比境，周匝三垂”的基本格局。汉初，一方面在部分地区推行由中央直接管理地方的郡县制，另一方面又在许多地区推行由中央间接控制地方的分封制和建立诸侯王国，造成了地方权力结构的复杂局面。郡县制体现的是中央对地方直接统辖和直接管理的关系，以中央集权为主要特征，属于单一制的范畴。分封制体现的是中央对地方间接统辖和间接管理的关系，以地方分权为主要特征，属于复合制的范畴。汉初，诸侯王国的地域大于中央辖郡，地位高于中央辖郡，这表明汉初地方的基本性质是分封制为主郡县制为辅或曰复合制为主单一制为辅的地方分权制。这就是汉代推进中央集权化进程的历史背景。

　　从汉高祖刘邦到汉武帝刘彻，西汉统治者为了加强中央集权，曾采取过一系列改造分封制和削弱诸侯王权力的措施，如剪除异姓王、分封同姓王、“众建诸侯而少其力”、平定吴楚七国之乱、颁布“推恩令”等。这些措施，人所周知，耳熟能详，笔者不拟重复，这里只想从诸侯王国政区性质变化这一侧面来谈西汉推进中央集权化的历史进程。

　　西汉诸侯王国政区性质的变化过程大约可分为以下几个阶段。在汉高祖初年分封异姓王时期，诸侯王国是一种高度自治的政区实体。诸侯王在本封国内具有完整的行政权，可以任免几乎所有的王国官员。王国向中央承担的义务似乎只有定期朝贡和不定期提供兵役。这一时期，在中央权力结构方面，是以皇帝为中心的君主专制政体。在地方权力及中央与地方关系方面，则是地方分权的分封制与中央集权的郡县制的结合而以地方分权为主。

　　在汉高祖分封同姓王至汉景帝时吴楚七国之乱以前，诸侯王国是一种基本自治的政区实体。诸侯王在封国内具有不完全的行政权，可以任免大多数王国官员，除中央代置丞相外，诸侯“得自除内史以下”、“自除御史、廷尉、宗正、博士，拟于天子”（《史记·五宗世家》）。这一时期中央虽然采取过“众建诸侯而少其力”的政策，某些封国的实力遭到削弱，但依然存在“夸州兼郡、连城数十”（《汉书·诸侯王表序》）的强大封国，诸侯王国的总体实力依然如初。因此这一时期汉代的政体性质基本类同前一时期。当然，中央集权因素具有某些量的增加。

　　在吴楚七国之乱以后至汉武帝前期，诸侯王国是一种有限自治的政区实体。诸侯王在本封国内只有部分决策权，可以任免部分级别较低的王国官员。《史记·淮南衡山王列传》载，汉武帝元光六年（公元前129年）衡山王刘赐犯有过失，“有司请逮治衡山王。天子不许，为置吏二百石以上。”《史记集解》引如淳语：“《汉仪注》吏四百石以下，自调除国中。今王恶，天子皆为置之”，在此之前衡山王至少有除置四百石以下官吏的权力。这足证吴、楚乱后诸侯王仍有任免中下级王国官员的权力。这一时期，在地方权力及中央与地方关系方面，中央集权与地方分权的比重基本是平分秋色。地方分权为主的时代已经成为历史。

　　汉武帝后期以后，诸侯王国完全失去了行政权。诸侯王“官职皆朝廷为署，不得自置”（《后汉书·百官志五》），官员的任免权完全被剥夺。“诸侯唯得衣食租税，不与政事”（《汉书·诸侯王表序》）。诸侯王之号除了仅表示政治身份和获取经济利益外，已不再具有其他政治意义。从此，诸侯王国的自治实体色彩消失殆尽，尽管形式上仍与郡县制并存，但体现在中央与地方关系方面的性质完全变成了单一制的中央集权，封国只是地方政区制度的一个特殊形式而已。至此，西汉王朝完成了推进中央集权化进程的历史任务，实现了地方政体由复合制向单一制的转变。

　　唐王朝的地方分权化趋势

　　与西汉的中央集权化趋势相反，唐代则呈现出明显的地方分权化趋势，即唐代初期高度的中央集权体制逐渐趋于弱化，地方拥有权力的范围和强度不断增强，形成了唐后期藩镇林立，叛乱频仍的局面，最后演变成为五代十国的分裂局面。唐代地方分权化趋势主要表现在两个方面，一是大政区“道”或曰藩镇（方镇）的形成，二是地方权力的扩大。

　　唐代的地方政区制度本来是州县两级制或郡县两级制（天宝年间以前为州县两级制，天宝年间为郡县两级制），但安史之乱以后又出现了凌驾于州郡之上的藩镇，当时的藩镇往往被称为“道”，因此道成为最高一级地方政区实体，唐代的地方政区制度于是由前期的州县两级制变成了后期的道州县三级制。

　　唐代前期的地方在高度的中央集权体制下几乎没有什么权力。在人事权方面，不仅州县主要官员由朝廷任免，其他僚佐的任命也一概权在中央，西汉以来通行于魏晋南北朝的僚佐辟署制，在隋文帝时期早已废除，“海内一命以上之官并出于朝廷，州郡无复有辟署之事”（《文献通考》卷39《选举·辟举》）的局面一直延续到了唐前期。在财政权方面，由于唐朝实行中央高度集权的财政管理体制，作为当时财税制度主体的租庸调制，无论是税种、税率，还是征税时间、输纳方式等等，全由中央制定，“国家税收由中央统收统支，地方政府只有依法征税、纳税和输税的义务，没有制税的权力和擅自支用国家税收的权力”（李治安等《唐宋元明清中央与地方关系研究》第40页）。在军事权方面，除了纳入地方政区序列的都督府、都护府具有一定权力外，地方在平时既无统兵权，也无调兵权，根本就没有置兵权。

　　到了唐后期，地方权力与前期相比不啻有天壤之别。在人事权方面，且不说割据型藩镇“文武将吏，擅自署置”，即使非割据型的一般藩镇也拥有广泛的权力空间。安史之乱后，唐玄宗在西幸途中曾下令“其诸路本节度使虢王巨等并依前充使。其署置官属及本路郡县官，并任自简择，署讫闻奏”（《资治通鉴》卷218），“任自简择”官属和郡县官虽是战争期间赋予地方节度使的临时权力，但实质上这种权力在战后仍得到相当程度的保留。藩镇节帅不但可以辟署幕僚，也可以通过差遣的形式任命管下州县的官吏，李德裕《会昌一品集》卷16《潞磁等四州县令录事参军状》就称泽潞镇“缘地贫俸薄，无人情愿，多是假摄”。潞磁等四州的县令和录事参军“多是假摄”就是差遣，而且“以前并是积久之弊”，说明相沿已久。唐后期藩镇人事权的扩张于此可见一斑。在财政权方面，唐前期统收统支的财政管理体制也被打破，地方拥有了前所未有的赋税分割权。建中元年（780年）实行的两税法，以大历十四年（779年）为基准，确定各州府征税总数以及送使、留州的数量，启动了唐王朝建立中央与地方赋税分割制度的进程。至元和年间，唐宪宗“分天下之赋以为三：一曰上供，二曰送使，三曰留州”（《新唐书·食货志二》），标志着唐后期中央与地方分割两税和中央对两税收支实行定额管理的新体制的全面建立。至于军事权方面，唐后期的藩镇，无论是拥兵一方军政自专的割据型藩镇，还是以向朝廷提供财源为主的财源型藩镇，或者是以防止边地少数民族骚扰为主要任务的御边型藩镇，以及以牵制对付割据藩镇为目标的防遏型藩镇，都拥有一定数量的常备军。有学者统计，唐后期全国军队近百万，藩镇军约占其中的80％，是当时武装力量的主要构成部分。藩镇的军事权构成了唐后期地方权力最鲜明的特色。

　　当然，唐后期地方权力的扩大并不限于以上三个方面，即便如此，从以上所述也足以看出在中央集权衰弱的同时，地方拥有越来越广泛的权力，在地方和国家事务中发挥着越来越重要的影响和作用，可以这样说，地方分权化是唐代中央与地方关系运动的基本趋势。