Question

我国商业性矿产勘查存在的问题和原因分析

Answer 1

在计划经济体制下，我国在矿产勘查领域形成了一整套通过国家行政体系配置资源、保障资源供给的体制，形成了矿产勘查与公益性地质工作在大的地质工作框架体系内混合封闭运行、与矿业脱节的运行机制。适应我国经济体制改革的要求，逐步建立公益性和商业性地质工作分体运行的新体制，其中矿产勘查体制改革成为建立地质工作新体制的重点和难点。受商业性矿产勘查体制转型难度较大的影响，当前我国商业性矿产勘查市场需求旺盛和有效供给不足并存，勘查登记和矿业权交易活跃与资源增储缓慢并存，在旺盛的需求条件下，却没有出现与之相适应的商业性矿产勘查市场的繁荣景象。市场需求与资源供给之间形成背离和反差，反映出我国商业性矿产勘查的发展还存在许多亟待解决或规范的问题。

一、当前商业性矿产勘查存在的主要问题

目前，尽管商业性矿产勘查从总体上看有了较大的发展，但与经济社会发展对矿产资源的需求相比，仍然存在较大差距，一些主要矿产资源约束并未因此而缓解，有些还越来越突出。问题主要表现为以下方面。

（一）矿产勘查的发展赶不上国民经济发展的需要，特别是风险勘查比较薄弱

目前，我国国内矿产勘查的发展赶不上矿业发展的需要，矿业的发展赶不上经济社会发展的需要。近几年我国资源供需缺口持续扩大，矿产品进口量大幅攀升，对国际原材料市场的依赖程度越来越高。由于主要原材料市场供不应求，导致几乎所有原材料及其制品的价格急剧上涨，贸易逆差迅猛扩大。2005年，我国矿产品及其相关产品进出口贸易总额达3074.95亿美元，同比增长27.58%。近年我国矿产资源供需关系出现了“两增两减”的新特点：即矿产品消费迅速增长，超过了生产增长速度；矿产品进口量和进口额迅速增长，对外依存度不断提高；主要矿产资源储量不断减少，保障程度降低；主要矿山产能减少，供需矛盾加剧。随着我国经济快速增长态势的进一步发展，重要矿产资源供需矛盾不断加剧。如果近期内不能取得重要矿产勘查找矿的重大突破，石油、铁、铜、铝、锰、铬、钾盐等大宗紧缺矿产将长期依赖进口解决。在矿产勘查投入方面，矿产勘查的资金投入占矿业总产值的比例偏低。福建省2003年矿业总产值为60.7亿元，矿产勘查仅为5295万元，占总产值的0.9%，其中金属矿产和能源矿产的总产值为34.4亿元，勘查投入占的比例为1.5%，也不高。江西省2003年矿业总产值85.8亿元，勘查投入仅为5062万元，占矿业总产值的0.59%。同时投资主体虽然趋于多元化，社会投入比重不断上升，但据分析，真正的风险勘查资金少，现在许多正在勘查的项目，多为依托过去已做过工作、有相当基础的项目，真正从事风险勘查的并不多。

（二）新发现矿产地（矿点）总体呈减少趋势，重大突破不多

与历史上相比，20世纪90年代以来我国矿产勘查中的钻探工作量大幅减少，每年的新发现矿产地也相应地呈现减少趋势。2002年以后略有回升趋势（如图3-18所示）。目前，被掌握的矿业权或勘查靶区，大部分都是20世纪八九十年代发现的矿产异常点或矿点，目前的绝大部分勘查资金也都是投向这些地方，而用于空白地进行风险勘查或是普查的非常少，基本上都是在吃过去留下的家底。据辽宁、甘肃两省调研情况反映，目前通过对已往二次资料开发取得的矿产勘查成果约占1/2～3/4。主要原因是在新区基础地质工作较低地区开展工作投资大、风险高，一般企业难以承受。因此，从这个意义说，目前商业性矿产勘查难以实现持续发展。

图3-18 20世纪80年代以来矿产勘查新发现矿产地情况

（三）新增储量赶不上消耗储量

1999～2003年，我国石油、钢和铜的产量分别年均增长1.2%、18.5%和10.4%，消费量分别年均增长8.4%、20.4%和29.0%，而石油剩余可采储量则减少了5838.90万吨，铁、铜矿的资源量分别平均增长仅为8.5%和19.1%。可见，矿产消费增长远远超过了生产量的增长，生产量的增长又超过资源量的增长。以铁矿石为例，到2010年、2020年我国铁矿石的预测需求量分别为5.29亿和5.34亿吨，铁矿石进口量分别为1.66亿和1.58亿吨，但到2004年这些数字均被突破，矿产品进口量和进口额迅速增长，对外依存度不断提高；主要矿产资源储量不断减少，保障程度降低。矿产储量的增长赶不上矿产储量的消耗，出现储量的负增长。

（四）老矿山资源危机，接替资源紧张

我国大部分主要生产矿山已进入中、晚期阶段，据有关方面预测，其中铁矿20年内实际生产能力将消失54%，9大有色金属基地产能下降；到2010年铅锌、钨、锡矿将下降61%～74%，铜也将明显下降。重要矿产剩余可采储量总体减少。如云南个旧锡矿，累计探明储量200万吨，经长期大量开采，目前矿山基础储量仅剩30.3万吨，仅够5年开采。老矿山资源危机，接替资源紧张的状况已引起国家的高度关注。

（五）商业性矿产勘查存在“吃老本”现象

据调研反映情况，目前的探矿权设置是建立在原先国家出资勘查形成的成果基础上，虽有很大成效，但多数是对过去地质工作资料的“二次开发”，属于“吃老本”类型，真正的风险普查投入并不多，投资者看重的是矿产勘查成果开发的收益，对高风险的商业性矿产勘查过程并不热心。从勘查资金的矿种投向来看，能源矿产（主要是煤）、贵金属矿产和有色金属矿产所占比例较高。从我国经济的快速发展看，对资源的强劲需求还将保持相当长的一段时期，所以说，资源开发的步伐也将越来越快，仅靠过去留下的家底是难以满足经济可持续发展的需要的。所以说，如何鼓励、促进适当规模资金投向新矿产地的勘查，是关系到矿产资源可持续供应难以回避的一个重大课题。

（六）矿产勘查资本不足

矿产勘查资本是勘查生产活动的最重要的要素和推动力。随着地勘体制改革，国家资本大量退出了矿产勘查领域，只留下的一小部分（如地质大调查、资源补偿费、属地化后的地勘费基数中用于矿产勘查的部分），远不足以承担为我国矿业发展提供矿产资源储量的使命。国家资本退出矿产勘查后，又没有同步引入市场资本，社会资本投入明显不足，造成了矿产勘查资本的缺位。此外，矿业资本市场尚不成熟，矿产勘查的风险资金只能靠直接投资方式筹集，间接筹集方式根本没有启动。

（七）矿业权市场存在诸多问题

在矿业权运作上，以矿业权市场为核心的市场体系还没有形成，市场准入退出机制、运行规则尚不完善和规范，重一级市场，轻二级市场。各类勘查要素没有实现有效配置，整个矿产勘查活动处于一个探矿权积压、资本积压、技术积压、勘查劳动力积压的低产出、高成本状态。

（八）地质勘查人才流失、队伍老化十分严重

地质人才短缺正在成为地质工作实现大发展的重要瓶颈之一。一方面受前几年地质工作不景气等原因的影响，人才流失严重，老一代地质人才逐步离退；另一方面后继的人才队伍培养，又不能适应新形势下地质工作发展的需要，能从事野外一线工作的技术骨干少，人才断层已经出现。特别是技术骨干缺乏，已经严重影响到地勘工作的发展。当前国有地勘单位“新招收毕业生难、留住人才难”成为普遍现象。随着地质工作任务的增加，地质人才普遍缺乏，特别是缺乏直接从事野外地质工作的骨干人才，许多地勘单位为解燃眉之急，只能返聘离退休地质人才从事野外地质勘查工作。地质人才队伍不仅数量不足，骨干缺乏，而且结构严重失衡，中青年地质骨干人才数量少，物化探、测量和钻探等专业的技术力量极缺，技能型人才也比较缺乏，从事野外一线的高级地质人才十分短缺。

（九）公益性地质调查工作与商业性矿产勘查需求不够衔接，满足不了商业性矿产勘查对基础地质调查的需要

目前资料汇交管理和服务工作中存在许多问题，投资者对“公益性地质不公益”的现象反映强烈。由于政策法规不配套，致使大量地质资料无法向社会提供公开利用。欠交地质资料数量较多，资料馆藏机构信息资源不足。地质资料汇交管理工作尚未到位，没有建立起有效的汇交管理监督体系。地质资料生产单位没有按有关规定及时、保质汇交资料。大量地质资料没有及时汇交，造成资料馆藏机构没有充足、最新的权威数据。资料馆藏机构体制不顺。一些地质大调查项目承担单位只向地调局资料管理部门汇交资料，而没有按《地质资料管理条例》的规定向政府部门汇交资料。地学数据库管理和服务水平不高。数据信息分散管理，形成信息孤岛，存储、维护、服务所依赖的技术、系统大量异构，标准化程度低，大大增加了数据信息的管理和成果应用的难度。分散的数据组织管理模式导致信息共享程度低、资源浪费等问题。资料馆藏机构的资料库房、装具、现代信息技术装备等基础设施水平普遍较差，资料保管条件差，通过网络提供服务的能力不强。受馆藏机构工作人员数量、素质等自身条件的限制，难以深入开展地质资料的综合研究。对现有的成果不能及时向社会发布，相关需求不能及时满足，服务水平低，只能维持日常工作，不能适应现代信息技术给资料工作带来的巨大变化。

二、原因分析

商业性矿产勘查存在的问题从根本上说是体制转换时期的产物，是改革和发展中的问题。其主要原因是：

（一）认识有误区，传统运行机制惯性很大

由于在计划经济体制下把矿产勘查长期与矿业分离，以地勘费的核销制度和地质成果的无偿使用为特点，形成“国家出资——地勘单位找矿——矿山企业开矿——国家再出资找矿”的运行机制，强调“为国家找矿”。因此我们习惯上把商业性矿产勘查当作地质工作的一部分，无论是从管理体制还是投入机制上都习惯于依赖地质工作事业机制运行，在当前的转型时期，这种传统运行机制的惯性依然很大。实际上，商业性矿产勘查更应是矿业不可分割的一部分，无论从勘查生产的实物形态、价值形态还是资金循环来看，矿产勘查都应是矿业再生产的不可缺少的环节。通过后续的矿业销售收入取得回报、实现扩大再生产，是实现商业性矿产勘查投资良性循环的根本途径。因此，只有把矿产勘查当成矿业的一部分，才能从根本上解决地质工作同它服务对象的结合问题；过去长期结合的不甚紧密，原因就在于地质工作统统由国家拿钱，用完核销，矿产勘查可以不依赖于后续矿业开发就能实现再生产。如图3-19所示。

图3-19 商业性矿产勘查与地质工作和矿业的关系示意图

（二）政策法规不完善，权益缺乏保障

当前在实际工作中不同程度地存在着有法不依、无法可依、监督不力的现象。《中华人民共和国矿产资源法》规定，国家征收矿产资源补偿费体现所有者权益，凭国家政治权力征收矿产资源税，是国民收入的一部分；征收探矿权使用费和采矿权使用费体现有偿取得探矿权、采矿权。由于中央没有统一的探矿权、采矿权有偿出让收益的征收、处置办法，所以各级地方政府将收益自行分割处置，一般市（县）得70%，省（区）得30%。矿产资源国家所有者的权益并没有得到体现。现在，由于国有地勘单位反映强烈，所以为了体现国有地勘单位勘查成果的技术劳动价值，法定矿业权出让后其价款扣除投入成本后溢价部分给地勘单位10%～20%利益。现行《中华人民共和国矿产资源法》及相关法规许多内容已经不能适应市场经济发展的要求。目前在推进矿产资源市场化改革中出现的一些热点问题，难以在现行法律法规中找到解决的法律依据。一是对矿业权在理论上有不同认识，集中表现在对矿产资源所有权与使用权及其关系有不同认识，使实践中解决“产权明晰”问题十分严重；二是对国家出资勘查形成的矿业权的权益归属之争激烈。国办发[2003]76号文对此已有规定，但仍未解决争议；三是市场准入退出机制及探矿权的“招、拍、挂”方面没有具体法律规定，主管部门与不同利益主体之间从认识到实践，歧见较大；四是对矿产资源主管部门在探矿权采矿权市场中的地位和作用尚无明确的法律规定；五是探矿权人的权益保护法律规定也不明确。

（三）市场主体改革滞后

鉴于我国矿产勘查的现实情况，原国有地勘单位和国有矿山企业构成我国矿产勘查市场两个重要主体，在找矿和用矿两个领域都存在“双轨制”运行，形成探采双向的体制性障碍。目前的国有地勘单位事业型地勘体制基本框架仍未改变，依然是事业单位的外壳，保留着地勘费基数，矿产勘查也没有作为产业来运作，勘查投入仍作为经费管理，实行经费核销制，不进行货币形态的投入产出对比。矿产勘查的产出只有实物统计（发现矿点、实物工作量），没有价值统计。仍然强调财政投资、事业机制找矿，难以用合理机制提高找矿效果和找到满足市场需求的矿产。地勘单位同时承担地质大调查等公益性地质工作，与商业性地质工作混合运行。由于受投资能力限制，地勘单位登记了大量勘查区块，但投入的很少，形成占而不探，造成社会资金想投而没有地盘的局面。客观上阻碍了商业性矿产勘查市场的发育。由于认识上和其他方面的具体原因，当前公益性和商业性矿产勘查混合运行的格局依然存在，不利于形成公平公正的商业性矿产勘查的市场秩序。

另一方面，许多国有矿山企业至今没有把矿产勘查当成企业持续生产的一个不可缺少的生产流程，没有考虑自己解决后备资源问题，不把寻找企业的后续资源当成自己的责任，仍希望政府给予解决，而政府有关部门总是能予以支持。某省煤炭集团公司，在煤炭大涨价的情况下，每天利润100万元，但依然不愿投资煤田勘查，以致该省煤田地质局只好远赴外省打工。江西德兴铜矿2003年的销售收入105亿元，所属6个矿山有5个后备资源紧张，但每年只能拿出260万～280万元搞生产探矿，更谈不上风险勘探投入。他们认为，国有老矿山后备资源不足应由国家考虑。这种传统的依赖国家提供矿产地的习惯心态，对商业性矿产勘查的发展十分不利。

近年来，民营矿业企业得到了很大的发展，已形成市场主体之一，但规模大、技术先进、运行规范的企业还比较少。大部分是小型企业，运作不规范的负面影响较大。

还有，矿产勘查对内对外开放滞后，新的市场主体难以形成，不利于形成有活力的勘查市场，也不利于对国有勘查开发主体形成改革的“竞争倒逼机制”。

（四）缺乏良好的投资环境，勘查投融资不畅

由于矿业权保证程度低，税费混乱，中央和地方政策不协调，矿业活动与土地使用不协调，地方保护主义等现象的存在，我国矿业投资环境总体并不理想。

在矿业权的权益保障上，矿业权的法律地位不明确，财产权地位难以落实。矿业权与相邻权利冲突，缺乏保障。如对于探矿权优先获得采矿权的规定，在实际运作中受到质疑。探矿权人无法保证获得采矿权，对勘查的收益预期不明确。而对于“优先权”，有些地方政府把它理解成同等“价款”的优先，即探矿成功之后还要政府主管部门拍卖，价优者优先，更增加了投资者的顾虑。

对矿业权管理相关政策缺乏明确解释，存在“一种政策、各自表述”的混乱现象。实际运作中，矿业权作为财产权的归属不清，有的把矿产资源的所有权延伸到矿业权客体上，于是国家所有就变成大家所有，地方政府可以干预，当地群众也可以干预。而在种种干扰面前，当地国土资源管理部门和司法机关都无能为力。江西某铜矿反映：“风险勘探太难了，一旦有所发现，当地村民就群起而攻之，你求助政府，他反而理直气壮说：资源是国家的，我就代表国家。”福建某县国土资源局反映：在一些地区，政府批准的矿业权不管用，村、乡级政府侵占矿业权招商引资。一些探矿权人反映：在探矿权年检时，地方政府为了地方利益，把地质信息给扩散出去，让地方企业开矿，阻碍探矿权人开发。一些民营矿业公司也反映，不敢大范围寻求探矿权面积，因为只要你找到了，地方政府和当地村民就进入开采。

（五）市场体系不健全，市场运行欠规范

表现为市场不发育，体系不完善，缺乏有形市场和市场规则；矿业权管理不规范；市场主体不到位；中介服务体系没有形成。商业性矿产勘查缺少一个规范有序的市场运行环境。矿业权市场不发育，主要表现在：一级市场活跃，二级市场不发育。由于政府通过行政权力确定、批准、运作矿业权，特别是运用资源补偿费，通过招拍挂出让矿业权，实质上形成了对市场的操纵和垄断。其中，由政府出资形成矿业权的“再出让”，从理论上说，已经不属于一级市场，而是二级市场。政府对二级市场的过多干预，必然影响矿业权市场的正常发展。有的省几乎用一级市场完全代替了二级市场，使市场的作用受到严重束缚，不利于市场健康发展。

矿产勘查市场上重要的一个要素市场——勘查资本市场的缺位也是当前勘查市场不发育的重要表现。云南地勘局组建的产权多元的矿产勘查公司准备上市，但经过多年运作始终未果，原因就在于矿产勘查风险大，矿业权评估和勘查投入资本化难以得到社会的广泛认可，在政策制度层面存在诸多障碍，所以很难筹集资金。这种勘查资本市场的缺位，正是我国风险较大的普查评价投入不足的深层次原因。

围绕矿业权市场正常运作的中介服务也不健全，中介机构资质管理不严，缺乏行业自律；评估方法欠合理；特别是评估本身受到多方干扰，随意性很大，缺乏公正性。其他各种咨询业务基本处于空白。加之公益性地质信息的披露很不充分，各个矿业权人之间以及矿业权人同矿业资本投资者之间，缺乏必要的信息沟通，严重影响了市场作用充分、全面的发挥。我国中介机构独立性不够，缺乏法律约束和诚信，以追求利益最大化为目标，也是存在的突出问题。

（六）行政审批不规范与政企不分

现行矿政管理不能适应商业性矿产勘查市场发展的需要，行政审批不规范，存在地方保护主义；地方政府掌控资源、配置资源、追求权益的现象严重；政府参与经营，使得资本性投入和非资本性投入并存，对市场的规范和社会投资的进入都产生了很大的负面影响。当前，政府掌控矿业权，特别是掌控初级探矿权，具有普遍性。具体表现在如下方面。

1.随意增设行政许可

勘查登记多级审查，层层设障。现行的勘查登记管理制度规定，探矿权是两级审批，探矿权管理机关审批授予探矿权时，在勘查和开采审批数据库未建成联网前，应由其下一级地质矿产主管部门进行核查，以免造成矿权的重叠。但在实际执行过程中，出现了层层初审，个别地方已出现须经乡镇初审的情况。这不仅给探矿权申请人造成了较重的负担，更重要的是地方地质矿产主管部门因受地方保护利益的影响，借核查之名，将一些探矿权价值较大的勘查区以种种借口转给地方矿山企业申请探矿权。

2.矿业权招标、拍卖、挂牌运行不规范

由于对于矿业权的权利和经济关系认识不清，导致实际操作中出现了很多问题。对于矿业权“招、拍、挂”问题，简单地把“招、拍、挂”与市场配置方式等同，客观上抬高了探矿权进入的门槛，不利于社会资金进入风险勘探。不符合国际上对于探矿权取得遵循“先申请者先取得”的一般原则。有的矿产资源主管部门，把本地区成矿条件有利地区自行划出，只要有人在区内申请探矿权，即实行招、拍、挂；甚至个别的即使不在区内找矿，只要有人申请探矿，就在申请地点找人整理资料、评估，实行“招、拍、挂”。严重的是一些地方只要一有人来申请登记，政府就实行“招、拍、挂”。甚至对不属于本级政府直接控制的矿业权，也要求实行招标拍卖挂牌出让。比如有的省，把地勘单位对外合作的矿业权，也要求实行“招、拍、挂”，这显然侵犯了法人财产权，干扰了企业和单位的正常生产经营活动。这种做法对发展商业性矿产勘查极为不利。还有的地勘单位转让探矿权时，要由政府主管部门“招、拍、挂”，还要从中收取成本费，认为这是调节地勘单位所获得的高额收益。这显然违背了《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的规定，从而抬高了勘查的准入门槛，严重影响了社会资金进入矿产勘查领域。

3.政府直接经营矿业权

一些地方政府利用财政性资金立项，直接对勘查区块进行投入，把勘查技术劳务发包给地勘单位，政府拥有矿业权，这显然有悖于政企分开的原则。有的地方政府主管部门，把出让探矿权当成增加收益的一种途径。他们利用资源补偿费自立地质找矿项目，直接从事商业性矿产勘查，勘查技术和劳务委托地勘单位进行，一旦形成矿业权，便由政府出面，出让矿业权，所得收入或者补充地方财政不足，或者用于滚动发展，再立项找矿。任何资金一经进入商业性矿产勘查，就构成了生产经营活动，就要遵守这方面的游戏规则。但一些政府并没有办理这方面的手续，就既当裁判员，又当运动员，严重影响了市场的公平和公正。政府直接参与经营，以追求权益最大化为目标，对社会资金的投入，产生了挤出效应。同时对风险比较大的矿产普查前期评价，并没有起到拾遗补缺的作用，没有发挥财政性资金对社会资金应有的引导和调控作用。

（七）技术和人才制约

一方面，我国地质科技、教育和人才问题突出，地质理论和科技自主创新能力低，地质教育薄弱，野外地质工作待遇低，人才结构不合理，出现新的人才断层。而另一方面，我国矿产资源自然条件差，而且随着找矿区域逐步转向西部、外围和深部，找矿难度增大，固体矿产勘查技术装备落后，勘查找矿技术进步满足不了要求。在人才队伍上，受上个世纪90年代以来的全球性地质勘查不景气的影响，加上国有地勘单位改革发展的影响，地质人才流失严重，中青年勘查找矿骨干力量形成断层。技术和人才的不足，也制约了我国矿产勘查的发展。据调查，地勘单位普遍反映“矿产勘查技术人员缺乏，难以满足工作需要”。据有关测算，目前平均每个勘查项目从业人员只有5人，技术人员只有2人，高级技术人员0.3人。产生人才问题的原因：一是国有地勘单位、国有矿山企业缺乏技术人才的激励机制；二是地质教育结构偏颇，结构不合理，培养与需求脱节；三是缺乏行业指导、技术交流、继续教育；四是“产、学、研”结合不够。