Question

你认为我国现行房产税制度存在的主要问题是什么?

Answer 1

　　近年来，随着我国房地产行业的发展，房地产投资比重已占全国投资规模之首，在建面积和销售面积逐年增加，涉及房地产业的税费总量也在逐年递增。2004年，在全国有18个省份房地产投资增速超过50％，35个大中城市有10个房地产投资增速超过70％，有些城市连续两年房价每年上涨20％，有的甚至上涨30％。在全国各大城市，尤其是北京、上海、广东这样的经济发达地区，房地产业已经越来越成为地区和中央财政收入的重要来源之一。

　　与此同时，与蓬勃发展的房地产行业相比，现行的房地产税收制度和具体的征收措施弊端渐渐凸显，成为制约房地产行业健康发展的主要痼疾之一。房地产税制是国家以法律形式对房地产业进行宏观调控的重要手段。建立和完善中国房地产税收体制不仅是维护国家税收主权和稳定财政收入的必然要求，更是保证房地产业健康发展、促进资源合理利用和保护公平竞争的重要条件。

　　现行的房地产税制虽然在调节经济和组织财政收入诸方面发挥了一定的积极作用，但是依然存在着大量的问题。已经与市场经济不相适应，严重滞后于经济和社会的变革和发展，难以发挥该类税收应发挥的为政府提供公共服务筹措资金、调节收入和财产贫富差距、抑制房地产投机、引导房地产资源优化配置等功能和作用。
　　目前，我国房地产税收政策存在的问题如下：

　　第一 地产税制目标多元化，税制体系复杂

　　（一）房地产税制目标多元化
　　中国现行房地产税中的城市房地产税是从建国初期开征，由于在计划经济时期，房屋和土地财产是以公有制为绝对主题，国家集政权和公有财产所有权为一身，对绝大部分的社会财产没有必要征税。改革开放以后，随着多种经济成分的发展，社会财产的所有权构成发展了很大变化。针对这种变化，政府又陆续开征了针对国内企业和个人的房地产税种。另外，为了调节与土地相关的一些经济行为，又先后开征了与占用耕地、土地增值相联系的税种。这些税种在出台时往往有特定的政策目的，所以形成了目前多税种、不统一、多政策目标的房地产制度。

　　表2-1房地产税种的政策目标。
　　税种名称 开征年代 主要政策目标
　　城市房地产税 1951年8月 调节外商投资企业和外国人的财产收入（按照税法规定）
　　房产税 1986年10月 调节国内企业和个人的财产收入（按照税法规定）
　　城镇土地使用税 1988年10月 同上
　　耕地占用税 1987年4月 保护耕地
　　土地增值税 1994年1月 对土地经营者的级差受益进行再分配

　　从表可以看出，房地产税的政策目标呈现“离散”的多元化，各个税种的政策目标“专门化”。作为整体的房地产税政策目标不清晰，各税种之间的政策目标不协调。土地增值税的政策目标与所得税的政策目标相近。另外，在房地产税的各个政策目标种，将不动产作为重要财政源泉之一，筹措财政收入的政策目标和作用都不十分明显。

　　（二）税制体系复杂，重复征收

　　现行税制涉及房地产的14个税种中，许多税种之间存在税基重叠，或同一税基设两个税种的情况。个别税种之间交叉重叠，存在重复征税的情况。如针对房产的房产税和城市房地产税；针对土地的土地使用税和耕地占用税；针对产权转移，书据、契约或合同的承受方既课征印花税，又要课征契税等。主要表现在：现行设计房地产业的税种结构松散繁杂，各种税之间主辅作用不清、调节单一，同时存在税种重叠设置和税负上重复课征的问题。如现行房地产税制，既有对内资企业和个人征收的城市税，又有对涉外企业和外籍个人征收的城市房地产税，这两个税种的征税对象均为房产，明显属于重复设置。契税是对房屋产权发生转移时就双方当事人所订立的契约征收的一种税，印花税是就经济活动中书立的凭证所征收的一种税，就征税范围来看，存在重复征税问题。

　　（三）税费品种繁多，总额在房屋价格构成中比例过大

　　目前我国房地产价格构成按其性质不同可分为地价、前期税费、建筑安装工程造价、贷款利息、开发商的管理费以及开发商的利润。其中前期税费又主要包括征地拆迁补偿费和市政工程费。房地产价格中除了土地价格和房屋本身建设
　　费用以外的各种税费项目繁多，各地相差也较大，少的地区有2030项，最多的地区达8090项。各种税费在商品房价格构成中占比重过大,在房价中占到大约20%，直接导致商品房价格高居不下。

　　图4：北京市新开发区普通住宅成本价格构成
　　资料来源：《北京市房地产年鉴2003》
　　按照华远公司的计算，房地产开发中仅从消费者取得房屋所有权之前算起支付的费用中就有约20%的部分转换成了各种税收。尽管这个数字会因各个地方与企业的具体情况不同而异，但房地产开发成本费用中税收占有相当大的比例却是一个大家都认可的事实。

　　第二 流通环节重、保有环节轻

　　土地征税不仅有利于调节社会贫富差距，同时能够起抑止土地投机的作用。目前由于中国的房地产制度存在着严重缺陷，还很难发挥抑止房地产投机作用。

　　而且从征税对象上看，现行房地产税仅对生产经营用房地产征税，而对个人所有的居住或者拥有的房地产不征税。

　　（一）土地取得过程中房地产税收
　　（1）国家直接无偿划拨土地。主要是公共事业、公益事业用地等。
　　（2）通过有偿出让取得土地。是指开发商直接从政府获得的土地，也就是通常所说的从土地一级市场取得土地。
　　（3）通过有偿转让形式取得土地。是指从单位或个人通过各种方式有偿获得的土地，开发商需要支付土地出让金（即40~70年的土地使用费用，或称其为地租）、项目开发期间的土地使用水和土地交易应缴纳的契税、印花税；对于第三种方式取得的土地，则需支付地价款（已包括土地出让金）和项目开发期间的土地使用税和土地进行交易应缴纳的契税、印花税。当然如果有拆迁项目，开发商还有可能要支付拆迁补偿费；如果占用地，还要交纳耕地占用税。

　　（二）地产销售过程中房地产税收
　　开发商通过开发建设，形成房地产商品，进行出售。在房地产项目开发完毕，开发商需要根据固定资产投资项目实际完成的投资额缴纳固定资产投资方向调节税（暂停缴纳）。在销售商品房的过程中，开发商需缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税等。但以上的各种税费都通过商品房的价格直接或间接地转嫁给了购房者。购房者则需缴纳契税、印花税。

　　（三） 房地产保有过程中房地产税收
　　购房者买到商品房之后，需每年支付一定的土地使用税，但平摊到每平方米建筑面积上的税收是少之又少。假设该住宅产权人将房屋出租或自己用，则需支付一定的房地税和个人所得税。城市房地产税的征收对象只是外国人。也就是说，在我国购房者买到商品房后无论房地产市场如何变化，在这期间所缴纳的税费将不受任何影响。

　　不动产的整个经营活动划分为开发、占有和交易三个环节，在不同的经营环节存在着不同的征税税种和收费。根据中国现状，我们用下面的图示来描述：

　　表2-2各房地产税收发生的阶段
　　取得土地阶段 耕地占用税
　　城镇土地使用税
　　契税
　　印花税
　　开发建设阶段 固定资产投资方向调节税
　　营业税 施工单位缴纳
　　城市维护建设税
　　教育费附加
　　企业所得税
　　销售阶段 营业税
　　城市维护建设税
　　教育费附件
　　土地增值税
　　企业所得税
　　契税 业主缴纳
　　印花税
　　使用阶段 城市土地使用税
　　房产税
　　房地产税

　　房地产保有环节税费种类过少，一方面，受房价持续升高的影响，大量闲散资金涌入房地产市场，投机行为增多，导致房价虚高；另一方面，土地是政府财政收入的重要来源，由于土地的保有税负过低，使几乎占城镇土地总量98%的土地由企业无偿或近似无偿地取得和持有者，土地的价值大部分体现在土地使用权出让金上，有可能导致政府片面追求财政收入而将土地投入市场，使得土地供给超出需求，造成房地产市场供需失衡。对于个人占用几乎不征税，投资购买房地产的预期受益便会很高，而且基本可以不付税（只要不通过市场出租和交易），这样就刺激了各类投资者对房地产的需求，尤其是房地产投机商，他们可以无税收成本地占有大量房地产，以低价买进， 高价卖出。

　　土地交易和流通市场税负过高，不仅抑制了土地的正常交易，助长了隐性流动现象的蔓延，还直接阻碍了划拨存量土地进入市场的进程，使得土地作为资产的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费现象日趋严重。

　　第三 房地产税征税覆盖面窄，筹集财政收入的功能薄弱

　　现行房地产税在实际中的征税面要比税法规定的窄很多。
　　(1)从纳税人上看，现行房地产税对国家机关、人民团体及全额、差额拨款的事业单位的本身业务用房地产免税，拥有非经营用的房地产个人却没有作为纳税人。

　　(2)从征税地域上看，现行房地产税的征税范围界定为城市、县城、建制镇和工矿区，不包括农村。以上海为例子，按现行征税范围，属于土地使用税开征区的土地面积是1899.61平方公里，只占全市总面积的3％。可以看出土地使用税范围窄，税基偏小，而且减免范围较宽在一定程度上限制了税收作用的发挥。 据统计，2002年我国房地产税（含城市房地产税）、城镇土地使用税、城镇土地使用税和土地增值税合计收入为379.73亿元。占国家全部税收收入的2.01％、占地方财政收入的4.46%.这个比例明显低于发达国家和地区房地产税收收入占地方税收收入的比例。

　　据税务部门反映，有限的征税范围在实际征管中存在很多矛盾和问题：一是在一些具体征税范围上难以确定和把握，如行政区划调整后，城市范围内的乡村是否属于房地产征收范围，城乡一体化的地区建制镇和所属行政村如何划分等。二是不利于公平税负，经常出现经营规模相同的企业，由于其坐落的地点不同，一个城镇，一个在农村，税收负担就不尽相同。三是容易引发避税行为，在选择投资地点时，纳税人理所当然地选择非纳税区域，这样现行房地产税制确定的过窄的征税范围给纳税人提供了避税空间。

　　由于现行房地产税的实际征收范围狭窄，其筹集财政收入的功能势必十分微弱。房地产税的增长幅度明显低于国家财政的增长幅度。以土地使用税为例，由于土地计税面积变化不大，全国城镇土地使用税收入长期停留在30亿左右的规模。据地方税务部门反映，1994年实行分税制后，各地纷纷按幅度税率的上限征收土地使用税，即便如此，该类税的增长速度依然明显低于整个国家税收的增长速度。1994——2002年该税收入增长了136.1%,而同期国家税收收入增长了243.9%。

　　第四 税种设置不合理，税率也需要重新设计

　　（一）计税依据存在着问题
　　现行房地产税的计税依据大多是按量或是按房地产原值计算征收，既不考虑房产的自然损耗，又不考虑土地的级差收益、时间价值，总之不是以市场价值作为计税依据。这种税制要素的设计基本是延续了计划经济的管理办法，与市场经济的基本要求相背离，计税无法反映房地产的市场价值，也不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入。例如，现行房产税按照原值扣除一定比例作为计税依据，房产的帐面价值会随着折旧的提取会逐渐减少，最后几乎为零，由于这样的计税没有顾及房屋的后期升值因素，会与房屋的市场价值相差很大，使房地产收入无法随着房地产的增值而相应增加。

　　将土地和房屋分离作为不同税种的计税依据，与房地产不可分割的自然属性相违背，一方面难以统一正确的估价房地产价值，另一方面也造成重复征税。因为任何房产都占有一定的土地，而土地与房产是不可分割的一体。在税收实践中，有的房产原价值中包含土地的价值，而有的房产原值中土地价值没有计入房产原值，所以，在征管中，不管房产原值含不含土地价值，一律征收土地使用税，形成了重复征税。

　　（二）税率设计不合理
　　目前中国的房地产税率的设计已经过时，税负不尽合理。例如，现行房产税按照两种计税依据分别确定单一的税率1.2%和12％，自用和出租房产之间税负存在明显差异。出租房屋的税负明显偏高，对于房屋出租者来说，除了按租金收入征收12％的房产税外，还征收5％的营业税及城市维护建设税、教育费附加。2001年财政部、税务局下发了《关于调整住房租赁市场税收政策的通知》，从2001年1月起，全面降低了个人房屋出租的相关税收税率，即对个人按照市场价格出租的居民住房，其应交的营业税暂减按3％的税率征收，房产税按照4％的税率征收。但是由于存在着营业税的房产税的重复征税，纳税人负担仍然偏重，这也是房产税偷漏税严重的原因之一。

　　第四 难以发挥调节社会贫富差距的作用

　　房地产是市场经济中，调节收入差距过大和贫富差距过大的重要政策工具。由于目前中国的房地产税还没有普遍对个人拥有的非经营性房地产在占有环节征税，所以，刺激了大量的豪宅、别墅在国内城市兴建。从个人财富的存在方式看，可以体现在收入的现金资产方式上，也可以转换为不动产财富。中国现在只对前一种财富的存在方式征收所得税，而对后一种财富不征税，显然富人会以不动产财富方式大量合法规避个人所得税。这种“瘸腿”的税制，不仅使得政府难以利用有效的税收政策工具调节社会贫富之间、收入之间的差距，造成中国近期社会收入和贫富差距持续地扩大；并且也从客观上刺激了房地产需求，是中国房地产业持续保持高速增长的原因之一。

　　第五 内外税制不统一，没有体现公平税负的原则

　　中国对内、外资和个人实行的是两套房地产税制度，对内资征收的是房产税和城市土地使用税；对外资征收的是城市房地产税和土地使用费（不由税务机关征收）。具体见下表：

　　表2-3内外资企业土地税收差异
　　项目 内资企业 外资企业
　　房产税 征收 征收城市房地产税，并且仅对房地产征税，对地产不征税
　　耕地占用税 征收 不征收
　　城镇土地使用税 征收 不征收，而征收土地使用费
　　教育附加费、 征收 不征收
　　城市维护建设税和企业所得税 内资高于外资企业

　　目前中国对内外资企业和个人实行不同的税收制度，具体表现在如下几个方面：

　　（一）所得税制不同
　　内资企业适用《中华人民共和国企业所得税暂行条例》；外资企业适用《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。两部法律对两类企业在课税项目、税收优惠等多方面存在差异。

　　（二）房地产保有税制不同
　　对中国国内的企业、单位和个人征收城镇土地使用税、房产税；对外商投资企业、外籍公民、华侨、港澳台同胞征收土地使用费和城市房地产税。对中国国内的企业、单位和个人占用耕地征收耕地占用税，但对外商投资企业和外国企业不征收。

　　（三）城市维护建设税何教育费附加的征收不同
　　城建税和教育费附加是国家对缴纳增值税、消费税、营业税(简称“三税”)的单位和个人就其实际缴纳的“三税”税额为计税依据而征收的税种，但对外商投资企业和外国企业不征收。

　　实行内外有别的两套税制，中国在改革开放初期，对于中国的经济腾飞和与世界经济的接轨起到了深远的积极作用。但随着局势的变化，这样的税收体系逐渐暴露出许多弊端，它不仅给税收征管增加难度和成本，还造成内外资企业竞争起点不同，更使得国家的宏观调控意图难以同时贯彻。目前，由于内外税制的不统一使内资企业的税负高于外资企业，有悖于WTO的国民待遇原则和公平竞争的原则。市场经济机制在经济运行和资源配置中，越来越发挥更大的基础作用，不实行公平税收制度，将不利于各类企业的公平竞争，也会起到扭曲资源合理配置的负面效应。

　　第六 房地产税收流失严重

　　在国家税务总局日前公布的“2003年度中国纳税百强排行傍”中，房地产企业悉数“落榜”。无独有偶，税务总局同步公布的“2003年度房地产开发经营行业纳税十强”中，房地产企业的纳税总额也并不乐观。房地产行业一向是高额利润行业。为什么“财富巨人”反而成了“纳税矮子”了呢？
　　房地产业存在涉税问题的成因主要是由于我国房地产税收制度设计不合理，房地产开发业纳税人利用制度缺陷进行偷税漏税追求利润最大化。因此我们需要在借鉴国际经验的基础上，进一步改革和完善我国房地产税收制度，加强征收和稽查管理。

　　（一）房地产开发环节
　　1、在房地产开发环节，建筑营业税流失严重
　　由于建筑队流动性强，企业注册地与施工地不一致，这给税收监管带来了不便。目前税务部门采取以票控税的措施，但由于建筑单位对索取票据的重视程度不够，施工单位纳税意识淡漠，税收有很大流失。

　　2、工期长,不及时结转成本,影响房地产计税所得, 形成偷税
　　房地产开发由于工期长, 投资大, 很多工程要跨年度完成, 造成收入与费用配比困难, 成本能及时结转, 计税所得无法准确核算,影响税收收入的实现。由于收入与费用差额较大, 有的企业就用收入直接冲减成本, 造成营业税款的流失。

　　3、利用外资开发商优惠政策，不如实纳税
　　外资开发商利用自身享受的税收优惠政策与内资企业合作开发土地及商品房, 对回建或补偿给内资企业的那部分不动产不作收入,不如实申报缴纳各税。如:某房地产开发公司实为内资企业, 其在开发某大厦过程中, 借外资企业名义办理报建、审批、销售等一系列手续, 实际建设资金全部为该公司出资, 与外资企业合作是只是想借外资名义达到免城市维护建设税和教育附加、投资方向调节税、土地使用税等的目的。

　　4、以收据支付工程款偷税欠税
　　企业工程款时无法按规定使用发票,而是以收据支付的特殊现象。这既影响了工程成本的及时结转, 又给建筑施工企业偷税欠税提供了机会。

　　（二）房地产销售环节

　　当前房地产开发企业大多是多种经营, 既有建筑业, 又有加工业;既有房屋销售又有物业管理服务。多种经营在给企业发展拓宽渠道的同时, 也使税收征管面临一个较为复杂的局面。不少房地产企业的各种经营单位之间, 在资金往来、款项支付上不按照独立企业之间的业务往来操作而是相互交叉摊计费用；在税收上, 瞒报经营项目, 隐瞒经营收入。

　　开发商还通过不申报纳税或者延期申报纳税来减少缴纳营业税。

　　（三）房地产出租环节

　　在房地产出租业务环节上，对于营业税的征管，税务人员到无法到每个建设工地、售租房现场进行实地调查，对房地产建筑总面积、质量等级、商品房出售、门脸房出售出租、空置房等情况未能掌握，并对重点税源的日常税收缴纳缺少监控措施，不能保证税款的足额及时入库。房产税方面，房地产开发企业可将已完工程不进行竣工结算，仍做在建工程处理，另一方法是将企业投资购建的固定资产设法转入私人名下，钻我国目前对私人资产管理制度不健全的空子，进而达到偷逃税款的目的。

　　而在个人房屋出租方面，目前房屋出租行为在城市、郊区乃至乡镇，都是一个十分普遍的现象，而且还呈现出快速发展的态势。据调查，在北京市城区内，一般出租用于住人的房屋根据地域区段和房屋条件每平方米月租金可达 10 － 25 元，用作货物仓储和营业门面的每平方米月租金达 30 － 100 元，用于商业活动的租金更高。 但由于个人房屋出租的因素很复杂，目前很难全面、准确地统计出实际出租的面积、居住的人口及租金的总收入。由于缺乏详尽的统计数据，税务部门更是无法及时了解出租房屋的使用状态，导致税款流失；房屋出租环节中税款流失严重。

　　第七 尚未真正建立起一套科学、规范、严密的税收征管系统
　　（一）由于现行房地产税制不规范，税种数量多，税源分散，税收征管的难度很大，科学、严密的征管体系还无法建立起来。

　　1、在政府有关部门之间，由于信息的不对称，税务机关对纳税人的不动产税源的监控不到位，征管成本比较高，对税收违法行为难以有比较彻底的税务征管、稽查和处罚。

　　2、现行房产税对个人出租的房产按租金计税，由于纳税人纳税意识淡薄，税源相当分散，税务机关限于法律赋予的权利有限，征管难以到位，税收流失比较严重。

　　3、现行土地增值税性质模糊，同时兼备流转税、行为税、财产税、所得税的性质，加上扣除项目的不规范，以及在增值扣除中没有考虑通货膨胀和利率等因素的影响，增值概念模糊，难以区分自然增值与投资增值，并与企业所得税交叉；另外，由于与土地增值税相关的配套措施如房地产评估、基准地价的测定都不规范，因而在实际运行中，该税的征收成本非常高。有些地方政府直接放弃了对土地增值税的征收。

　　（二）税收征管的配套制度和措施不完善

　　1、房地产税收中的房产税、城市房地产税和土地增值税的征收需要对房地产的价值进行评估。如果考虑到将来可能的税制改革，需要进行财产评估的税种和数量会更多。而大陆的房地产评估业起步较晚，既不规范也不成熟，从业人员素质也亟待提高。房产评估制度作为房地产税收的主要辅助配套手段还很不健全，目前还无法帮助实现房地产税收的顺利征收。此外土地管理制度的不健全，也容易给征收工作带来较大困难，使名义税负和实际税负出现较大差别。

　　2、税收征管缺乏调控力度。
　　(1)地方缺乏税收管理权。
　　我国由人大授权国务院，统一制定房产税、土地使用税及其他各税的税收条例，各地根据条例精神贯彻执行，地方基本没有税收管理权。如房产税1.2%的税率对于经济比较发达的沿海省市偏低，起不到宏观调控节约土地的目的。而对于经济欠发达的内陆省份则显得偏高，纳税人反映强烈，地方没有权限调整房地产政策，调动不了地方政府的积极性，而中央又由于权力过于集中、包袱太重，新政策迟迟不能出台，使得房产税、土地使用税政策远远落后于形势发展的需要。
　　(2)税收征管的配套措施不完善。
　　中国目前的财产登记制度不健全，尤其是私有财产登记制度，严重影响了税收征管的力度，致使不少税源流失，更出现化公有财产为私有财产的非法行为。同时，与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房地产税收评税政策不健全。以市场价值为计税依据是税制改革的必然趋势，这需要定期对房地产进行评估，即对评估机构和评估人员提出了较高的要求。以税务部门内部现有的房地产评估机构、评估人员的情况难以适应税收征管的需要。

Answer 2

1.纳税主体的确定不合理
2.减免税范围不合理
3.计税依据不合理
4.税费混乱