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《土地法》规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。按照这个规定，耕地要变林地，应由国家（县级以上人民政府）调整土地利用总体规划才行。现实生活中，国家实施退耕还林的耕地可以变成林地，除此而外很难。
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