Question

关于健全完善地质找矿新机制及相关制度的建议

Answer 1

地质找矿新机制实施三年来，取得显著成绩，需要认真总结经验，深入研究在实践中提出的一些问题。通过理论提升，转化为政策、措施，进而健全完善地质找矿新机制及相关制度。

一、关于健全完善地质找矿新机制的建议

健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立使市场在配置矿产资源中起决定性作用的“市场配置，企业主体，政府调控”的新机制。

1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理

一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下形成的探采分离体制，源于把矿产资源勘查划归三产业，把矿产资源采选划归二产业，这不符合市场规律，与我国市场经济体制不相适应。在市场经济体制下，探采一体(机制上)不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。

二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。

2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用

建议修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。

建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低(平均1.18%)，补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。

建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前矿业权“价款”未按国务院文件征收，发生“异化”。“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；“价款”额都超出了地勘投资的成本；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，混淆“国家所有权益”和“勘查投资权益”概念，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确划分国家所有权益与勘查投资权益，建立矿产资源国家所有权益和勘查投资权益分体运行机制，调整二者处置方式。修改完善评估理论方法及相关准则体系。在市场经济条件下，“矿业权价值”(投资人权益)应由市场决定，不同所有制矿业权人在市场上平等交易。

建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险基本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，进行商业性矿产勘查，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。

3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系

一是转变政府职能，做好公共服务。深化行政体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理，还存在着政企不分、政资不分、政事不分和政社不分的问题，还有政府掌控矿业权，集管理者所有者经营者于一身的问题。

二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。部推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突进”地质找矿新机制，核心内容是不同投资主体的投资方式及其经济关系。为完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省(区)地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。

4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场

要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，首先要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场的办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的基础性作用。

要建立健全与矿业市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为；构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。

要规范中介组织，更好发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平。

5.激发各类矿业市场主体发展新活力

深化改革，激发各类矿业市场主体发展活力。一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，像甘肃白银有色集团股份有限公司、海南石碌铁矿股份有限公司，从计划经济体制下探采分离转变为市场经济条件下探采(机制上)一体，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。

二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业随着我国经济体制改革深化和矿业发展方兴末艾，已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇(毫不动摇巩固和发展国有经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展)，破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等的使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破做出贡献。

二、关于规范整装勘查的建议

整装勘查是实施地质找矿新机制以来推行的一种新的找矿模式，实施几年来，成效显著。整装勘查在全国全面推进中，各省(区、市)在理解上、在实际操作中有很大差异。有的整装勘查区从区域地质调查到勘探均含其中，公益性、商业性地质工作并存，事业费、基金、商业资本混用，矿业权设置多元，投资体系多元，勘查主体多元等等，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程。

1.整装勘查的内涵

按照找矿阶梯式序次递进规律，整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价的基础上选定有一定矿产规模的区域(客体)统一部署、整体勘查(主体)。这是尊重自然规律和地质工作规律所做出的选择，是对一个有一定规模矿产地质体的整体勘查。

明确整装勘查内涵，要对整装勘查区选择，整装勘查工作程序、工作阶段、技术标准与勘查规程、工作质量以及和开发的衔接，勘查开发的利益分配等方面，从地质技术规程层面和经济关系层面加以界定。

2.整装勘查的管理

对于整装勘查，政府矿政管理主要是制定整装勘查规划，勘查区设立、矿业权设置，制定勘查技术标准和运行的监督管理，营造良好的政策环境和社会环境。政府不能掌控矿业权，不能既当裁判员，又当运动员，这是与矿产资源勘查开发市场化配置背道而驰的。

整装勘查市场主体要通过加强内部管理，依靠科技进步，提高找矿效率，缩短勘查周期，快速实现找矿目标任务，在为国家经济社会发展做出资源保障的同时，获得自有发展的经济效益。

3.整装勘查各方的利益配置与协调

整装勘查涉及投资主体、勘查主体、地方政府和整装勘查区民众等各方面利益。整装勘查区各方利益协调直接关系到整装勘查的成功与否。政府及矿产资源主管部门要以整装勘查中矿业权配置为核心，明确各主体权益，协调合理分配利益，对于调动各勘查主体找矿的积极性，对于推进新机制运行和实现找矿重大突破至关重要。

三、关于加强基础地质工作，依靠科技进步推进找矿突破的建议

随着地质找矿投入增大和地质找矿体制机制的健全完善，影响地质找矿的主要矛盾将变为科学技术问题。目前已经出现了资金无处投放、项目低水平重复、找矿效率低、工作质量不高等问题。加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破才是矿产资源勘查开发真正意义上的发展方式转变。

1.加强学习，推进地质找矿思维创新

思维创新是实现找矿突破的潜力所在。目前我国找矿突破行动来势迅猛，广大地质工作人员思想准备不足，知识准备不够，缺乏思维创新，要安排不同形式的学习、培训、交流，提高思维创新能力，挖掘找矿突破潜力。如对我国成矿背景的再认识，对海洋资源的再认识，对我国矿产资源特点的再认识，对新矿种的认识，对新的开发利用方式认识等。认识上从自由王国向必然王国的转变是实现找矿突破的强大动力。

2.提高地质找矿部署质量

部署质量是第一质量。目前找矿突破部署78个整装勘查区，需要在实践中优化。

部署要建立在需求驱动、从问题出发，交叉、融合，大信息、大数据的基础上。地质工作从单一服务于经济发展已扩展到服务于经济、社会、生态、民生方方面面，地质找矿领域已从传统的基底岩石向兼顾地球表层和地壳深部扩展，新矿种、新的开发利用方式都为科学部署提供了依据。

3.加强基础地质调查

近几年找矿取得的重要进展是建立在多年地质工作积累的基础上的，尤其是基础地质调查和资源潜力评价为整装勘查选区提供论了重要依据。从调查省(区)看，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足。14年地质大调查基础地质调查投入偏低(30%左右)，地方基础地质调查投入更低。

要提高基础地质调查工作对于提高地球科学水平，促进地质找矿重要性的认识，正确处理基础地质调查与当前找矿突破的关系，统筹当前与长远，切实加强基础地质调查，提高中央公益性地质工作中的基础地质调查投资比例，加大地方基础地质调查投入，采用新技术、新方法，加强管理，提高基础地质工作水平，保障整装勘查可持续发展。

4.依靠科技进步，实现地质找矿突破

随着地质调查工作服务领域扩大和找矿难度加大，传统理论有些已不能指导地质找矿，一些技术、方法难以适应新的地质找矿工作需求，需要新的找矿理论和新的找矿技术、方法的支撑，以提升地质找矿工作能力。

制定依靠科技进步推进地质找矿的政策措施，鼓励、激发生产单位、科研单位、科研工作者、地质找矿一线工作者，开展地质找矿勘查理论研究，形成综合分析、综合勘查和综合评价的找矿技术和新方法，以解决目前一些传统地质理论指导地质找矿效果不明显，一些传统的、过时的技术方法整体效率低下的问题，提高地质找矿水平。

四、关于统筹协调矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的建议

地质找矿要解决的突出问题之一是资源开发与环境保护的矛盾。如何统筹协调矿产资源勘查开发与生态建设环境保护，要根据经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总格局和建设生态文明要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下开展经济社会建设的要求，以生态文明建设统领环境保护和资源开发，优先保护生态环境，合理部署矿产资源勘查开发，实现生态环境保护与矿产资源开发协调发展。

1.以生态文明建设统领环境保护与资源开发

地质找矿部署要服从于、服务于生态文明建设总体布局。要以资源环境价值理论指导环境保护与资源开发。资源环境生态价值与生产力价值对立统一于资源环境。人类要在生态价值实现过程中生存，更要在生产力价值实现过程中寻求发展，生态价值与生产力价值平衡是永续发展的根本保证。要搞好国土规划，优化国土空间开发格局。在资源环境承载力评价基础上，按照人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，划分出以生态保护为主，以资源开发为主和城乡宜居的不同地区，明确功能定位，作出国土规划。遵循国土规划编制原则及空间范围，相应作出矿产资源勘查开发规划，付诸实施。控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效。

2.以“点上开发”促进“面上保护”

在我国如青藏高原、大小兴安岭、秦巴地区等既是我国重要生态功能区，又是重要成矿区带上，坚持生态环境优先，在保护中发展，在发展中保护，推进资源节约型和环境友好型社会建设，要以“点上开发”促进“面上保护”。根据国家和区域经济社会发展要求，依据生态环境承载力和矿产地规模等因素，统筹兼顾“点上开发”和“面上保护”。

“点上开发”要以最严格的准入门槛，最先进的管理理念和管理办法，最先进的专业队伍和技术装备进行矿产资源勘查开发，严格保护生态环境，依靠科技进步，节约集约利用资源，与矿产所在地人共享开发效益，共同保护生态环境。

矿产资源“点上开发”在为经济建设提供矿产资源的同时也为生态环境保护提供了物质基础和资金支持，以“点上开发”促进“面上保护”，促进矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展，达到双赢。

3.制定实施反映市场供求关系和体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度

建立实施以保护生态环境，促进人和自然和谐发展为目的，依据生态价值、生态保护成本，调节生态保护利益相关者之间关系的生态补偿制度，基本原则是“谁保护，谁受益”“责、权、利统一”。

实施生态补偿制度要建立一个政府主导与市场交易相结合的生态补偿平台，对不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方法进行协商对话，组织实施。

对基础地质工作、矿产远景调查和部分普查形成矿产资源战略储备基地所造成生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查造成生态环境破坏和污染的补偿主体是企业。对工作区或矿区生态价值的损失，以修复生态环境成本确定补偿标准。

五、关于积极稳妥推进国有地勘单位改革的建议

国有地勘单位在我国地质事业发展中曾做出了重大贡献，在当前地质找矿突破战略行动中仍发挥着主力作用。

国有地勘单位改革走过一段艰苦探索的历程，成效显著，有较大发展，但遗留问题多，社会包袱重，一直围绕能否企业化，何时企业化争论不已，目标不明确，步调不统一。中央《关于分类推进事业单位改革指导意见》为国有地勘单位改革提供了难得机遇。这次改革的重点是以在全面建成小康社会的历史时期，经济、社会、生态、民生对地质工作的需求确定从事公益性服务工作的地质调查队伍的规模，难点是研究确定区域经济规模和市场化程度对转为企业的地勘单位的容量和条件。

建议地勘行业主管部门抓住这一有利契机，以中央文件精神为指导，从地勘行业特点出发，总结地勘单位改革的经验教训，提出明确改革方向，理顺管理体制，改善政策环境，解决历史遗留问题，将国有地勘单位中从事生产经营活动的和从事公益服务活动的分开运行的地勘行业贯彻落实中央分类推进事业单位改革精神的指导性意见，积极稳妥有序推进改革，以促进地质事业发展，推动地质找矿突破，提高地质职工生活水平。

(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2013年3月19日作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

Answer 2

南方某油田矿权与不可工作区重叠分析及建议

摘要：随着全国各地生态安全保护的重视和城市规模的发展，油田公司勘查和开采活动与生态保护红线区和城镇规划区（两者称为不可工作区）的距离越来越近，矛盾越来越突出，矿区一旦与以上两种不可工作区发生重叠不得不作出退让，否则勘查开采活动将难以继续。本文将依据各地区生态保护红线区和城镇规划，利用空间分析技术理清油田公司矿区和不可工作区，分析出矿区内必须退减区域和可调整区域。最终建议油田公司一是退减生态保护红线区以及不与油气储量重叠部分城镇规划区；二是与地方政府协商，根据油气资源范围适当调整城镇规划区。
苏北矿区位于江苏省境内，依据《江苏省国家级生态保护红线规划》，划定生态保护红线总面积18150.34平方千米，占全省总面积的13.15%，其中陆域生态保护红线区域面积8474.27平方千米，占全省陆域国土面积的8.21%；海洋生态保护红线区域面积9676.07平方千米，占全省管辖海域面积的27.83%。生态红线区域主要分布在长江、京杭大运河沿线、太湖等水源涵养重要区域和水土保持重要区域[2]。自2017年国家级自然保护区矿权清理之后，目前该油田在江苏境内矿权没有与生态保护红线区发生重叠。在城镇规划方面，经查询境内矿权没有与城镇规划区重叠。
荆门矿区位于湖北省境内，依据《湖北省生态保护红线划定方案》，划定生态保护红线总面积4.15万平方千米，占全省国土面积约22.3%。从划定结果上看，符合国家对湖北生态格局“四屏三江一区”的定位要求，“四屏”：鄂西南武陵山区、鄂西北秦巴山区、鄂东南幕阜山区、鄂东北大别山区四个生态屏障，主要生态功能为水源涵养、生物多样性维护和水土保持；“三江”：长江、双江和清江干流的重要水域及岸线；“一区”：江汉平原为主的重要湖泊湿地，主要生态功能为生物多样性维护和洪水调蓄[3]。自2017年国家级自然保护区矿权清理之后，目前该油田在湖北境内矿权没有与生态保护红线发生重叠。在城镇规划方面，经查询境内矿权没有与城镇规划区重叠。

依据《四川省生态保护红线方案》，划定生态保护红线区14.8万平方千米，占全省国土面积30.45%。空间分布格局呈“四轴九核”，分为5大类13个区块，主要分布在川西南高原山地、盆周山地的水源涵养、生物多样性、水土保持生态功能富集区和金沙江下游水土流失敏感区、川东南石漠化敏感区。四川省生态红线区主要用于保护自然保护地、生态极主要区域、国家一级公益林、饮用水保护区和珍稀濒危物种等重要地区[4]。依据《云南省生态保护红线》，划定生态保护红线11.84万平方千米，占全省国土面积30.9%。基本格局呈“三屏两带”，“三屏”：青藏高原南缘滇西北高山峡谷生态屏障、哀牢山-无量山山地生态屏障、南部边境热带森林生态屏障；“两带”：金沙江、澜沧江、红河干热河谷地带，东南部喀斯特地带。云南省生态红线区主要用于保护生态极重要区域、自然保护地、国家和省级禁止开发区域等[5]。依据《贵州省生态保护红线划定方案》，划定生态保护红线5.3万平方千米，占全省国土面积30.1%，包括5大类共14个生态保护红线片区，主要分布在乌蒙山山地、苗岭山地、大娄山山地、武陵山山地等水源涵养重要区域和生物多样性富集区域，乌江、清水江和都柳江发源地，乌江、南北盘江、红水河等流域水源涵养和水土保持重要区域，威宁-赫章高原分水岭、关岭-镇宁高原峡谷等石漠化防治区域。贵州省生态红线区主要用于保护生物多样性维护、水源涵养和水土保持等[6]。自2017年国家级自然保护区矿权清理之后，目前该油田在四川、云南和贵州境内矿权没有与生态保护红线发生重叠。在城镇规划方面，经查询境内矿权没有与城镇规划区重叠。
重庆矿区
重庆矿区分布在重庆市境内，依据调整后的《重庆市生态保护红线》，重庆全市生态保护红线总面积为2.04万平方千米，占全市国土面积的24.82%，在38个区县（自治区）和万盛经开区均有分布。重庆生态保护红线空间格局呈现为“四屏三带多点”，“四屏”为大巴山、大娄山、华蓥山、武陵山四大山系，主要功能为水源涵养和生物多样性维护；“三带”为长江、嘉陵江、乌江三大水系，主要生态功能为水土保持；“多点”为自然保护区、森林公园、风景名胜区等各级各类保护地[7]。该油田在重庆市内有一个探矿权，面积1600平方千米。结合XX油田矿权分布范围进行重叠分析，掌握了该油田矿权区内生态保护红线的分布情况。矿区与不可工作区重叠如图所示：

重庆矿区与不可工作区重叠图

经梳理核查发现，区块与重庆市生态保护红线重叠面积约196平方千米，主要是山林（6座）、森林公园（1个）、公益林场（5个）、水源保护地（21个）等，约占矿权面积的12%。
1）区块与5座山林发生重叠，面积约98.4平方千米。
2）区块内共分布1个国家森林公园（茶山竹海国家森林公园）和5个国有公益林场（巴岳山林场、黄瓜山林场、阴山林场、箕山林场和云雾山林场），重叠面积为139.8平方千米，其中国家森林公园核心区占22.8平方千米。
3）区块内共分布18个水源保护地，重叠面积为11.2平方千米。
4）区块内国家森林公园与部分山林/国有公益林场和水源保护地存在位置重叠，面积66平方千米；山林、水源保护地和国有公益林场相互存在位置重叠，面积12.8平方千米。
在城镇规划方面，根据《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，到2035年新型城镇化基本实现，常住人口城镇化率达到80%左右，城镇人口达到2800万人左右[8]，经分析区块与重庆市城镇规划区重叠面积约364.3平方千米，约占矿权面积的22.7%。
经过以上对不可工作区的分析，区块与不可工作区重叠面积约568平方千米，其中城镇规划区和国家森林公园核心区占387.1平方千米，约占矿权面积24%。
2 重叠分析及对油田的影响预测
重庆矿区
1）重叠区内勘探程度、资源量状况。探矿权区块构造上位于四川盆地南部川东南中隆高陡构造区，是华蓥山断褶带向西南延伸，呈向北东收敛、向南西撒开的帚状雁行式低背斜群中。区块内及周缘完成二维地震满覆盖长度3000千米/40条线，三维地震满覆盖面积258平方千米/3块，已钻完钻井39口（页岩气9口），产气井2口。经评价区块及周缘主要发育多套烃源岩，已经发现多个工业油气层，五峰-龙马溪组预测资源量为约8000亿方，可探明储量5773亿方。经分析不可工作区内完成二维地震约80千米，三维地震约180平方千米，钻井0口，影响预测资源量4000亿方，其中与生态保护红线重叠部分占50%，城镇规划区占50%。
其它矿区
2）经调研江苏、湖北、四川、云南和贵州等省份城镇规划区与矿区没有重叠；自2017年清理后，江苏、湖北、四川、云南和贵州等地区生态红线区与矿区没有重叠，目前矿区内矿权与不可工作区没有发生重叠，因此不可工作区对于苏北、滇黔北和荆门等矿区勘探开发工作没有影响。
结论与建议
1）鉴于生态保护红线是国家生态安全不可逾越的底线，任何个人或企业不得触碰这条红线。在保护优质矿权的原则下，确定各地生态保护红线区边界退出与生态保护红线重叠部分；目前各地的城镇规划区尚在规划阶段，一旦发现规模油气储量，存在调整可能性。因此可先考虑退出现有城镇区域，与城镇规划区重叠可先不作退减处理。
2）油气作为一种重要战略资源，对于保障国家能源安全起到不可忽视的作用，而城镇规划目前尚在规划阶段没有最终成形，仍有调整的余地。因此建议油田公司与地方政府协商，根据油气储量分布范围适当调整城镇规划区，尽可能地将已知油气储量分布范围调出规划区，将城镇规划对油气勘探地影响降到最低。