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历史上黄河以“善淤、善决、善徙”著称。其下游河道的变迁极为复杂，从孟津以东至荥阳（南岸）、武陟（北岸）间，因河身为南岸山脉所约束，只是沿着自西而东的方向发生很小的移动，古孟津城在今城北十二点五公里，古黄河更在古孟津城之北，而今黄河则距孟津城仅二点五公里，可见这一段河道向南移了约十公里。武陟、荥阳以下，黄河正式进入华北平原，才有改变方向的大规模改道。改道不仅次数频仍，流路紊乱，波及地域也极为广阔。历史上出现的河道，有如一把摺扇的扇骨，多至数十根。武陟、荥阳是扇纽，扇骨的分布北至海河，南至淮河。黄河的改道对这一广大区域的地貌变迁造成极大的影响。
据文献资料记载，从先秦时期到解放前约三千年间，黄河下游决口泛滥达一千五百九十三次，平均三年两次决口，重要的改道二十六次。清初学者胡渭从古代黄河上千次改道的记载中，予以整理归纳，在《禹贡例略》里提出五大徙之说。后咸丰五年（1855年）铜瓦厢决口改道，加上一徙，统称“六大徙”。再加上战国初期前原有故道，概括为七个阶段。分述于下：
1.战国初期以前河道
见于先秦文献而为人们所熟悉的古黄河下游河道“禹河”，也就是“禹贡大河”，根据《禹贡·导水》章的叙述是“东过洛汭，至于大伾；北过降水，至于大陆；又北播为九河，同为逆河入于海”。“洛汭”为洛水入河处，“大伾”在今河南浚县，说明古河水东过洛汭后，自今河南荥阳广武山北麓东北流，至今浚县西南大伾山西古宿胥口，然后沿着太行山东麓北行。“降水”即漳水，“大陆”指大陆泽。说明大河在今河北曲周县南，接纳自西东来的漳水，然后北过大陆泽。“九河”泛指多数，是说黄河下游因游荡不定在冀中平原上漫流而形成的多股河道。“逆河”则是在河口潮水倒灌下，呈逆流之势而在今天津市东南入于海。
另一条见于先秦文献的古黄河下游河道“山经大河”，由于《山经》中不见关于河水径流的记载，一直为世人所忽视。近年谭其骧根据《北山经·北次三经》所载入河诸水，与《汉书·地理志》、《水经注》所载的河北水道相印证，发现“禹贡大河”流至今河北深县后，“山经大河”即由此分道北流，会合虖沱水，又北流至今蠡县南，会合泒水、滱水后，继续北流至今清苑县折而东流，经今安新县南、霸县北，东流至今天津市东北入海①。
2.战国中期至西汉末河道
第三条见于文献记载的黄河下游河道是《汉书·地理志》及《汉书·沟洫志》的河水，也就是《水经·河水注》的“大河故渎”。胡渭说：“周定王五年（前602年），河徙，自宿胥口东行漯川，右迳滑台城，又东北迳黎阳县南，又东北迳凉城县，又东北为长寿津，河至此与漯别行而东北入海，《水经》谓之‘大河故渎’”②。认为是大禹治水以后黄河的第一次改道。
这条“大河故渎”的具体径流是：宿胥口以上与《山经》、《禹贡》河道同，自宿胥口东北流至长寿津（今河南滑县东北）的一段，胡渭叙述较详；过长寿津后，河水折而北流，至今馆陶县东北，折东经高唐县南，再折北至东光县西会合漳水，复下折而东北流经汉章武县（今黄骅县伏漪城）东入海。
谭其骧考订，认为这条河道始于周定王五年河徙说虽不足凭信，但这条“大河故渎”的形成很可能早于《禹贡》、《山经》河，在春秋战国时代，它们曾长期并存，造为主次。“约在前四世纪四十年代左右，齐与赵、魏各在《汉志》河东西两岸修筑了绵亘数百里的堤防。此后，《禹贡》、《山经》河即断流，专走《汉志》河，一直沿袭到汉代”③。
战国中期下游河道全面筑堤后，发挥了蓄洪拦沙作用，因而河床比较固定。其间虽曾决溢过九次，最著名的是汉武帝元光三年（前132年），“河决于瓠子（今河南濮阳西南），东南注钜野（巨野泽，在今山东西南部），通于淮、泗”①。这是历史记载黄河夺淮入海的第一次。洪水“汜郡十六”②，历时二十余年，直至元封二年（前109年）始予堵塞。以后的几次决口大多经过数年即被堵住，河复故道。这条河道稳定了四百七十五年。但到西汉末年，由于泥沙长期堆积，“河水高于平地”③，重大改道，已势不可免。
3.东汉至宋初河道
王莽始建国三年（11年），发生第二次大徙。“河决魏郡（治邺，今河北临漳县西南），泛清河以东数郡。先是，莽恐河决为元城（今河北大名东）冢墓害，及决东去，元城不忧水，故遂不堵塞”④。洪水在今鲁西、豫东一带泛滥了近六十年，直至东汉明帝永平十二年（69年）“王景修渠筑堤，自荥阳东至千乘（今山东高青县东北）海口千余里”⑤，始形成东汉大河，也就是《水经注》以及唐《元和郡县志》所载的大河。
东汉大河的位置较西汉大河偏东，从长寿津自西汉大河故道别出，循古漯水河道东行，复蜿蜒于今黄河与马颊河之间，至今滨县之南入海。距海里程比西汉大河短，河道也比较顺直，东汉以后河水含沙量又相对有所减弱。由于以上这些原因，这条大河稳定了八百多年，一直没有发生大的变动，其间很少有决溢发生，也无大的改流。因此，魏、晋、南北朝各史多不志河渠，《隋书·地理志》也没有黄河经行的记载。
唐末宋初，由于下游河口段淤高，排泄不畅，曾出现多次决口。其中比较重要的有唐景福二年（893年）黄河在河口段“自厌次县界决而东北流，迳勃海县（今山东滨县）西北，又东北至无棣县（今县同）东南而东注于海”①。又宋景佑元年（1034年），河决澶州横陇埽（今河南濮阳东），在其以下至长清一段河道南移，形成一条横陇河②。但长清以下河道没有变化，只是小规模的改道。
4.北宋庆历以后河道
北宋庆历八年（1048年），第三次大徙。黄河在澶州商胡埽（今濮阳东昌湖集）决口，便由此改道折向西北，经河南内黄之东、河北大名之西，经今滏阳河和南运河之间，沿着南宫之东，枣强、武邑之西，献县之东，至青县汇入御河（今南运河），经界河（今海河）至今天津入海。宋人称这条河道叫“北流”或“北派”。
十二年后，嘉佑五年（1060年），黄河又在大名府魏县第六埽（今南乐西）向东决出一支分流，东北流经一段西汉大河故道，由今山东堂邑、夏津等地，下循笃马河（今马颊河）在冀、鲁之间入海。名为二股河，宋人称它为“东流”或“东派”②。
此后，黄河有时单股东流，有时单股北流，也有时东、北二流并行。由于东流所经冀、鲁边界，两汉以来河道历经泛滥，地势淤高，不若御河以西地区“地形最下，故河水自择其处决而北流”④。当时宋统治阶级内部在维持北派或回河东流问题上争论不休。前者主张维持北流，以凭借黄河天险阻御契丹的南侵；后者则“献议开二股以导东流”。神宗采纳后一意见，于熙宁二年（1069年）将北流封闭。但同年黄河即在闭口以南溃决。熙宁十年（1077年），从澶州决口后，汇入梁山泊，随后分为两支：一支由泗入淮，谓之南清河，一支合济至沧州入海，谓之北清河⑤。经过几次决溢之后，终因“东流高仰，北流顺下”①，先后于元丰四年（1081年）及元符二年（1099年）在澶州及内黄溃决，恢复旧日的“北流”。三次北流所经路线略有不同，或向西溃决漫入漳水，或向东决漫入御河②。从庆历八年起，到南宋建炎二年（1128年）的八十年间，强行封闭北流，逼水单股东流仅十六年，而单股北流的时间，却达四十九年之久，另有十五年则为东、北二流并行。因而，这一时期黄河的主流，基本上还是保持在纵贯河北平原中部至天津入海一线上。《宋史·河渠志》所记载的就是这一河道。这一时期，由于黄河泥沙使“河底渐淤积，则河行地上”③由东北流向渤海的古河道带再也维持不下去，“水势趋南”④已不可免。
5.金章宗明昌五年至明弘治初河道
金章宗明昌五年（1194年），第四次大徙，河决阳武（今河南原阳县）光禄村。据胡渭的记述是：“是岁河徙自阳武而东，历延津、封丘、长垣、兰阳、东明、曹州、濮州、郓城、范县诸州县界中，至寿张，注梁山泺，分为两派：北派由北清河入海，今大清河自东平历东阿、平阴、长清、齐河、历城、济阳、齐东、武定、青城、滨州、蒲台，至利津县入海者是也；南派由南清河入淮，即泗水故道，今会通河自东平历汶上、嘉祥、济宁，合泗水，至清河县入淮者是也”⑤。此次河决以后，黄河河道南移，分别进入泗水及济水故道，而形成新的南、北两派。河水十之二、三由北清河（今黄河）入海，十之七、八由南清河（泗水）入淮。南派水势大于北派，这是黄河流行于山东丘陵以南的开始。
黄河入淮并非自明昌五年始，早在南宋建炎二年（1128年）冬，东京留守杜充在滑县以上，李固渡（今河南滑县南沙店集南三里许）以西，决堤阻遏南下的金兵，即已使黄河发生了一次重大的改道，向东流经豫、鲁之间在今山东巨野、嘉祥一带注入泗水，再“自泗入淮”①。以后金世宗大定六年（1166年）五月，河决阳武，由郓城东流，汇入梁山泊。②大定八年（1168年）六月，“河决李固渡（今河南滑县南），水溃曹州（今山东菏泽）城，分流于单州（今山东单县）之境。”③从曹、单南下徐、邳，合泗入淮。但其时宋代的“北流”故道未断，黄河仍处于南北分流的局面。及至“金明昌中，北流绝，全河皆入淮。”④黄河从此不再进入河北平原达六百多年，这是黄河史上的一个重大变化。
金明昌五年前后，黄河干道也有着逐渐南摆的趋势。天德二年（1150年），“河水湮没巨野县”，河道干流即自豫东北的滑县、濮阳南移至鲁西南地区；大定十九年（1179年），“河决入汴梁间”⑤，干流又南摆进入开封府境；大定二十九年（1189年），河溢于曹州小堤之北⑥，干流已进入归德府（今商丘地区）境。金末时黄河干道大致由阳武出封丘，经曹、单而合泗入淮。
黄河自夺泗入淮以后，每有决徙，常分成几股入淮，相互迭为主次，河道非常紊乱。经常表现为枯水季节以一股为主，洪水季节数股分流，由淮入海⑦。至元代，从历次决口中形成汴、涡、颍三条泛道入淮⑧。至正十一年（1351年），贾鲁治河，自仪封的黄陵冈引河至归德的哈只口，把黄河干道挽向归德出徐州⑨。所谓“河复故道”，大致上还是恢复金末的故道。贾鲁堵塞了分流入涡、颍的河口。但这样黄河失去宣泄的路径，仅仅隔了十四年，至正二十五年（1365年），便河决东平，复进入大清河了。
明代黄河的决溢改道更为频繁，以汴道干流为主体的河道上，在原阳、封丘一带决口时，大多北冲张秋运道，挟大清河入海；在郑州、开封一带决口时，多南夺涡、颍入淮①。但是，这一时期的黄河
干道比较长的时间，还是保持在开封、归德、徐州一线上。
6.明弘治中至清咸丰的河道
明弘治八年（1495年），筑断黄陵冈，以一淮受全河之水，为第五次大徙。
明政府为了保持京杭大运河漕运的畅通，派副都御史刘大夏筑塞黄陵冈、荆隆等口七处。并于北岸筑长堤，起胙城，历滑县、长垣、东明、曹、单诸县抵虞城，凡三百六十里，名“太行堤”。复筑荆隆等口新堤，起北岸祥符于家店，历铜瓦厢、陈桥，抵仪封东北小宋集（今兰考东北宋集），凡一百六十里①。使黄河河道由兰阳、考城，迳归德、徐州、宿迂，南入运河，会淮水东注于海。筑断黄陵冈和兴建太行堤的结果，“北流于是永绝，始以清口一线受万里长河之水。”②胡渭因而将它视为黄河史上的第五次大变。
弘治年间治河的目的在防止黄河北决影响漕运。治河工程主要在加强北岸堤防。南岸既未筑堤，也不堵口。因而睢、涡、颍等股分流仍有时并存，影响了徐州以下干道的水源。为了保证漕运，嘉靖十六年（1537年）和二十一年（1542年），先后从丁家道口及小浮桥引水至黄河入徐州的干道，以接济徐、吕二洪。继又堵塞南岸分流水口，至嘉靖二十五年（1546年）后，“南流故道始尽塞”③。于是“全河尽出徐、邳，夺泗入淮”④。从此黄河成为单股汇淮入海的河道。
黄河干道固定后，河床因日久泥沙堆积淤高，成为高出地面的“悬河”。洪水决溢日益频仍。嘉靖后期，决口多在山东曹县至徐州河段。到隆庆以后，向南发展到徐州以下至淮阴段。因而，河工的重点已“不在山东、河南、丰、沛，而专在徐、邳”⑤。工部左侍郎潘季驯根据“束水攻沙”及“蓄清刷黄”的方针，于万历七年（1579年）完成黄河两岸的遥堤以及洪泽湖以东的高家堰堤等治河工程，也就在这一河段上。其故道大致即今地图上的淤黄河。
入清以后。因长期施行“束水攻沙”的结果，泥沙大量排至河口，“以致流缓沙停，海口积垫，日渐淤高。”①康熙十六年（1677年）起，靳辅治河的重点就放在淮阴以下至河口段上。他采取以疏浚为主的方针，从清江浦历云梯关至海口，“挑川字沟”，把河床挖深。但也只能收效于一时。日久之后，河底又淤垫日高。嘉庆以后，政治黑暗，河政废弛，决口泛滥的情况与日俱增，特别是下游河淮并槽入海的沙床，淤塞的程度更为严重，造成“水在地上行”的局面。黄河以及淮河本身已不得不放弃这条水流下泄不畅的下游河道而另找出路了。
7.清咸丰五年以后河道
清咸丰五年（1855年）六月，黄河在兰阳铜瓦厢（今河南兰考附近）决口，在山东寿张县张秋镇穿过运河，挟大清河入海，是为第六次大徙。
决口之初，漫注于封丘、祥符、兰仪、考城、长垣等县，后“复分三股：一股由赵王河走山东曹州府迤南下注，两股由直隶东明县南北二门分注，经山东濮州范县至张秋镇汇流穿运，总归大清河入海”②。从此，黄河下游结束了六百六十年由淮入海的历史，又回到由渤海入海的局面。当时翁同■、李鸿章等代表安徽、江苏地主阶级的利益，不同意堵口。山东巡抚丁宝桢代表山东地主阶级的意见，则要求堵口归故。双方争执不休，而清政府正面临太平天国革命的风暴，“军事旁午，无暇顾及河工”③。因而在二十年间，听任洪水在山东西南泛滥横流，直至光绪元年（1875年）始在全线筑堤，使全河均由大清河入海，形成了今天黄河下游河道。
今黄河下游河道形成以后，直至解放前的七十多年里，河患仍连年不断，从1855年至1938年，决口达一百二十四次，有时向北侵入徒骇河或向南侵入小清河，同治七年（1868年）河决荥泽房庄及光绪十三年（1887年）河决郑州漫及淮河的两次，危害较大，但都随时堵塞，没有构成河道大的改变。本世纪内曾发生二次较大的决口：一次是1933年遇到特大洪水，在河南境内温县至长垣的二百多公里内决口五十二处，造成极大灾难①；一次是1938年国民党政府为阻止日军西进，炸开郑州花园口大堤，河水乱颍、涡入淮，形成经历九年之久的改道，至1947年3月，始堵口，恢复今黄河故道。
历史上黄河下游河道变迁，总的趋势是决口改道越来越频繁。除第一、二两次大徙后，长达数百年间，决徙次数甚少，有一个较长的稳定时期外，庆历、明昌改道后，连三十年固定的河道都没有出现过，弘治改道后，入淮之水仍数股并存，流程紊乱，主流也时有变更。明、清统治者为了“挽黄保运”，不惜逆河之性，强使“全河尽出徐、邳，夺泗入淮”，但最终仍不免回到渤海湾入海。整个历史时期，黄河下游泛道更迭演变的过程极为复杂，胡渭所举只不过代表其变迁大势而已。近年邹逸麟以河道主要流向为据，提出按宋代以前由渤海入海，金元以后数股汇淮入海，明嘉靖后期单股会淮入海及清咸丰五年以后由山东利津入海四个阶段的分期主张①，似更简明而条理清晰，颇有独到之处。
黄河改道以下游为主，但上、中游也有改道。上游主要发生于河套平原的后套地方，据《水经注》的记载：河水“北过朔方临戎县西，……河水又北，屈而为南河出焉。河水又北迤西，溢于窳浑县故城东，……其水积而为屠申泽，泽东西百二十里”。河水又“屈从（临戎）县北东流，……为北河”。河水“东迳高阙南……临河县故城北”②。说明现在后套北面的黄河支流五加河，古代称作“北河”。是黄河的正流，而称作“南河”的今河道，却是支流。因此，《水经注》直呼北河为“河水”。秦汉时，今后套地方也称为“河南地”。直至清初，北河河口日渐淤塞，近河口的屠申泽（因在窳浑县城东，亦称窳浑泽，后世改称腾格里海）到清中叶以后由于黄河河道东移，屠申泽因失去水源，已淤塞成沙阜，北河也就逐渐缩小成为分流的“五加河”（乌加河），黄河主流始改行南河。
至于蜿蜒于陕晋之间的黄河中游河道，局部地区因洪水的冲刷而呈左右摆动，如原位于黄河西岸的大庆关（古名临晋关）以南的河道在明成化年间（1465—1487年）偏向西流，使自古“入渭”的洛水①，改为入河。到万历年间（1573—1619年）大庆关以北一段河道也改为偏西流，直达朝邑县治，大庆关遂被隔于河东。到清咸丰年间（1851—1861年），大庆关南段又变为偏东流，洛水又改入渭。到光绪二十年（1894年）左右，洛水又因此段河道偏西而重又入河。1934年大水，河又向东偏，洛水又入渭，大庆关也恢复到河西的位置①。
据文献资料记载，从先秦时期到解放前约三千年间，黄河下游决口泛滥达一千五百九十三次，平均三年两次决口，重要的改道二十六次。清初学者胡渭从古代黄河上千次改道的记载中，予以整理归纳，在《禹贡例略》里提出五大徙之说。后咸丰五年（1855年）铜瓦厢决口改道，加上一徙，统称“六大徙”。再加上战国初期前原有故道，概括为七个阶段。分述于下：
1.战国初期以前河道
见于先秦文献而为人们所熟悉的古黄河下游河道“禹河”，也就是“禹贡大河”，根据《禹贡·导水》章的叙述是“东过洛汭，至于大伾；北过降水，至于大陆；又北播为九河，同为逆河入于海”。“洛汭”为洛水入河处，“大伾”在今河南浚县，说明古河水东过洛汭后，自今河南荥阳广武山北麓东北流，至今浚县西南大伾山西古宿胥口，然后沿着太行山东麓北行。“降水”即漳水，“大陆”指大陆泽。说明大河在今河北曲周县南，接纳自西东来的漳水，然后北过大陆泽。“九河”泛指多数，是说黄河下游因游荡不定在冀中平原上漫流而形成的多股河道。“逆河”则是在河口潮水倒灌下，呈逆流之势而在今天津市东南入于海。
另一条见于先秦文献的古黄河下游河道“山经大河”，由于《山经》中不见关于河水径流的记载，一直为世人所忽视。近年谭其骧根据《北山经·北次三经》所载入河诸水，与《汉书·地理志》、《水经注》所载的河北水道相印证，发现“禹贡大河”流至今河北深县后，“山经大河”即由此分道北流，会合虖沱水，又北流至今蠡县南，会合泒水、滱水后，继续北流至今清苑县折而东流，经今安新县南、霸县北，东流至今天津市东北入海①。
2.战国中期至西汉末河道
第三条见于文献记载的黄河下游河道是《汉书·地理志》及《汉书·沟洫志》的河水，也就是《水经·河水注》的“大河故渎”。胡渭说：“周定王五年（前602年），河徙，自宿胥口东行漯川，右迳滑台城，又东北迳黎阳县南，又东北迳凉城县，又东北为长寿津，河至此与漯别行而东北入海，《水经》谓之‘大河故渎’”②。认为是大禹治水以后黄河的第一次改道。
这条“大河故渎”的具体径流是：宿胥口以上与《山经》、《禹贡》河道同，自宿胥口东北流至长寿津（今河南滑县东北）的一段，胡渭叙述较详；过长寿津后，河水折而北流，至今馆陶县东北，折东经高唐县南，再折北至东光县西会合漳水，复下折而东北流经汉章武县（今黄骅县伏漪城）东入海。
谭其骧考订，认为这条河道始于周定王五年河徙说虽不足凭信，但这条“大河故渎”的形成很可能早于《禹贡》、《山经》河，在春秋战国时代，它们曾长期并存，造为主次。“约在前四世纪四十年代左右，齐与赵、魏各在《汉志》河东西两岸修筑了绵亘数百里的堤防。此后，《禹贡》、《山经》河即断流，专走《汉志》河，一直沿袭到汉代”③。
战国中期下游河道全面筑堤后，发挥了蓄洪拦沙作用，因而河床比较固定。其间虽曾决溢过九次，最著名的是汉武帝元光三年（前132年），“河决于瓠子（今河南濮阳西南），东南注钜野（巨野泽，在今山东西南部），通于淮、泗”①。这是历史记载黄河夺淮入海的第一次。洪水“汜郡十六”②，历时二十余年，直至元封二年（前109年）始予堵塞。以后的几次决口大多经过数年即被堵住，河复故道。这条河道稳定了四百七十五年。但到西汉末年，由于泥沙长期堆积，“河水高于平地”③，重大改道，已势不可免。
3.东汉至宋初河道
王莽始建国三年（11年），发生第二次大徙。“河决魏郡（治邺，今河北临漳县西南），泛清河以东数郡。先是，莽恐河决为元城（今河北大名东）冢墓害，及决东去，元城不忧水，故遂不堵塞”④。洪水在今鲁西、豫东一带泛滥了近六十年，直至东汉明帝永平十二年（69年）“王景修渠筑堤，自荥阳东至千乘（今山东高青县东北）海口千余里”⑤，始形成东汉大河，也就是《水经注》以及唐《元和郡县志》所载的大河。
东汉大河的位置较西汉大河偏东，从长寿津自西汉大河故道别出，循古漯水河道东行，复蜿蜒于今黄河与马颊河之间，至今滨县之南入海。距海里程比西汉大河短，河道也比较顺直，东汉以后河水含沙量又相对有所减弱。由于以上这些原因，这条大河稳定了八百多年，一直没有发生大的变动，其间很少有决溢发生，也无大的改流。因此，魏、晋、南北朝各史多不志河渠，《隋书·地理志》也没有黄河经行的记载。
唐末宋初，由于下游河口段淤高，排泄不畅，曾出现多次决口。其中比较重要的有唐景福二年（893年）黄河在河口段“自厌次县界决而东北流，迳勃海县（今山东滨县）西北，又东北至无棣县（今县同）东南而东注于海”①。又宋景佑元年（1034年），河决澶州横陇埽（今河南濮阳东），在其以下至长清一段河道南移，形成一条横陇河②。但长清以下河道没有变化，只是小规模的改道。
4.北宋庆历以后河道
北宋庆历八年（1048年），第三次大徙。黄河在澶州商胡埽（今濮阳东昌湖集）决口，便由此改道折向西北，经河南内黄之东、河北大名之西，经今滏阳河和南运河之间，沿着南宫之东，枣强、武邑之西，献县之东，至青县汇入御河（今南运河），经界河（今海河）至今天津入海。宋人称这条河道叫“北流”或“北派”。
十二年后，嘉佑五年（1060年），黄河又在大名府魏县第六埽（今南乐西）向东决出一支分流，东北流经一段西汉大河故道，由今山东堂邑、夏津等地，下循笃马河（今马颊河）在冀、鲁之间入海。名为二股河，宋人称它为“东流”或“东派”②。
此后，黄河有时单股东流，有时单股北流，也有时东、北二流并行。由于东流所经冀、鲁边界，两汉以来河道历经泛滥，地势淤高，不若御河以西地区“地形最下，故河水自择其处决而北流”④。当时宋统治阶级内部在维持北派或回河东流问题上争论不休。前者主张维持北流，以凭借黄河天险阻御契丹的南侵；后者则“献议开二股以导东流”。神宗采纳后一意见，于熙宁二年（1069年）将北流封闭。但同年黄河即在闭口以南溃决。熙宁十年（1077年），从澶州决口后，汇入梁山泊，随后分为两支：一支由泗入淮，谓之南清河，一支合济至沧州入海，谓之北清河⑤。经过几次决溢之后，终因“东流高仰，北流顺下”①，先后于元丰四年（1081年）及元符二年（1099年）在澶州及内黄溃决，恢复旧日的“北流”。三次北流所经路线略有不同，或向西溃决漫入漳水，或向东决漫入御河②。从庆历八年起，到南宋建炎二年（1128年）的八十年间，强行封闭北流，逼水单股东流仅十六年，而单股北流的时间，却达四十九年之久，另有十五年则为东、北二流并行。因而，这一时期黄河的主流，基本上还是保持在纵贯河北平原中部至天津入海一线上。《宋史·河渠志》所记载的就是这一河道。这一时期，由于黄河泥沙使“河底渐淤积，则河行地上”③由东北流向渤海的古河道带再也维持不下去，“水势趋南”④已不可免。
5.金章宗明昌五年至明弘治初河道
金章宗明昌五年（1194年），第四次大徙，河决阳武（今河南原阳县）光禄村。据胡渭的记述是：“是岁河徙自阳武而东，历延津、封丘、长垣、兰阳、东明、曹州、濮州、郓城、范县诸州县界中，至寿张，注梁山泺，分为两派：北派由北清河入海，今大清河自东平历东阿、平阴、长清、齐河、历城、济阳、齐东、武定、青城、滨州、蒲台，至利津县入海者是也；南派由南清河入淮，即泗水故道，今会通河自东平历汶上、嘉祥、济宁，合泗水，至清河县入淮者是也”⑤。此次河决以后，黄河河道南移，分别进入泗水及济水故道，而形成新的南、北两派。河水十之二、三由北清河（今黄河）入海，十之七、八由南清河（泗水）入淮。南派水势大于北派，这是黄河流行于山东丘陵以南的开始。
黄河入淮并非自明昌五年始，早在南宋建炎二年（1128年）冬，东京留守杜充在滑县以上，李固渡（今河南滑县南沙店集南三里许）以西，决堤阻遏南下的金兵，即已使黄河发生了一次重大的改道，向东流经豫、鲁之间在今山东巨野、嘉祥一带注入泗水，再“自泗入淮”①。以后金世宗大定六年（1166年）五月，河决阳武，由郓城东流，汇入梁山泊。②大定八年（1168年）六月，“河决李固渡（今河南滑县南），水溃曹州（今山东菏泽）城，分流于单州（今山东单县）之境。”③从曹、单南下徐、邳，合泗入淮。但其时宋代的“北流”故道未断，黄河仍处于南北分流的局面。及至“金明昌中，北流绝，全河皆入淮。”④黄河从此不再进入河北平原达六百多年，这是黄河史上的一个重大变化。
金明昌五年前后，黄河干道也有着逐渐南摆的趋势。天德二年（1150年），“河水湮没巨野县”，河道干流即自豫东北的滑县、濮阳南移至鲁西南地区；大定十九年（1179年），“河决入汴梁间”⑤，干流又南摆进入开封府境；大定二十九年（1189年），河溢于曹州小堤之北⑥，干流已进入归德府（今商丘地区）境。金末时黄河干道大致由阳武出封丘，经曹、单而合泗入淮。
黄河自夺泗入淮以后，每有决徙，常分成几股入淮，相互迭为主次，河道非常紊乱。经常表现为枯水季节以一股为主，洪水季节数股分流，由淮入海⑦。至元代，从历次决口中形成汴、涡、颍三条泛道入淮⑧。至正十一年（1351年），贾鲁治河，自仪封的黄陵冈引河至归德的哈只口，把黄河干道挽向归德出徐州⑨。所谓“河复故道”，大致上还是恢复金末的故道。贾鲁堵塞了分流入涡、颍的河口。但这样黄河失去宣泄的路径，仅仅隔了十四年，至正二十五年（1365年），便河决东平，复进入大清河了。
明代黄河的决溢改道更为频繁，以汴道干流为主体的河道上，在原阳、封丘一带决口时，大多北冲张秋运道，挟大清河入海；在郑州、开封一带决口时，多南夺涡、颍入淮①。但是，这一时期的黄河
干道比较长的时间，还是保持在开封、归德、徐州一线上。
6.明弘治中至清咸丰的河道
明弘治八年（1495年），筑断黄陵冈，以一淮受全河之水，为第五次大徙。
明政府为了保持京杭大运河漕运的畅通，派副都御史刘大夏筑塞黄陵冈、荆隆等口七处。并于北岸筑长堤，起胙城，历滑县、长垣、东明、曹、单诸县抵虞城，凡三百六十里，名“太行堤”。复筑荆隆等口新堤，起北岸祥符于家店，历铜瓦厢、陈桥，抵仪封东北小宋集（今兰考东北宋集），凡一百六十里①。使黄河河道由兰阳、考城，迳归德、徐州、宿迂，南入运河，会淮水东注于海。筑断黄陵冈和兴建太行堤的结果，“北流于是永绝，始以清口一线受万里长河之水。”②胡渭因而将它视为黄河史上的第五次大变。
弘治年间治河的目的在防止黄河北决影响漕运。治河工程主要在加强北岸堤防。南岸既未筑堤，也不堵口。因而睢、涡、颍等股分流仍有时并存，影响了徐州以下干道的水源。为了保证漕运，嘉靖十六年（1537年）和二十一年（1542年），先后从丁家道口及小浮桥引水至黄河入徐州的干道，以接济徐、吕二洪。继又堵塞南岸分流水口，至嘉靖二十五年（1546年）后，“南流故道始尽塞”③。于是“全河尽出徐、邳，夺泗入淮”④。从此黄河成为单股汇淮入海的河道。
黄河干道固定后，河床因日久泥沙堆积淤高，成为高出地面的“悬河”。洪水决溢日益频仍。嘉靖后期，决口多在山东曹县至徐州河段。到隆庆以后，向南发展到徐州以下至淮阴段。因而，河工的重点已“不在山东、河南、丰、沛，而专在徐、邳”⑤。工部左侍郎潘季驯根据“束水攻沙”及“蓄清刷黄”的方针，于万历七年（1579年）完成黄河两岸的遥堤以及洪泽湖以东的高家堰堤等治河工程，也就在这一河段上。其故道大致即今地图上的淤黄河。
入清以后。因长期施行“束水攻沙”的结果，泥沙大量排至河口，“以致流缓沙停，海口积垫，日渐淤高。”①康熙十六年（1677年）起，靳辅治河的重点就放在淮阴以下至河口段上。他采取以疏浚为主的方针，从清江浦历云梯关至海口，“挑川字沟”，把河床挖深。但也只能收效于一时。日久之后，河底又淤垫日高。嘉庆以后，政治黑暗，河政废弛，决口泛滥的情况与日俱增，特别是下游河淮并槽入海的沙床，淤塞的程度更为严重，造成“水在地上行”的局面。黄河以及淮河本身已不得不放弃这条水流下泄不畅的下游河道而另找出路了。
7.清咸丰五年以后河道
清咸丰五年（1855年）六月，黄河在兰阳铜瓦厢（今河南兰考附近）决口，在山东寿张县张秋镇穿过运河，挟大清河入海，是为第六次大徙。
决口之初，漫注于封丘、祥符、兰仪、考城、长垣等县，后“复分三股：一股由赵王河走山东曹州府迤南下注，两股由直隶东明县南北二门分注，经山东濮州范县至张秋镇汇流穿运，总归大清河入海”②。从此，黄河下游结束了六百六十年由淮入海的历史，又回到由渤海入海的局面。当时翁同■、李鸿章等代表安徽、江苏地主阶级的利益，不同意堵口。山东巡抚丁宝桢代表山东地主阶级的意见，则要求堵口归故。双方争执不休，而清政府正面临太平天国革命的风暴，“军事旁午，无暇顾及河工”③。因而在二十年间，听任洪水在山东西南泛滥横流，直至光绪元年（1875年）始在全线筑堤，使全河均由大清河入海，形成了今天黄河下游河道。
今黄河下游河道形成以后，直至解放前的七十多年里，河患仍连年不断，从1855年至1938年，决口达一百二十四次，有时向北侵入徒骇河或向南侵入小清河，同治七年（1868年）河决荥泽房庄及光绪十三年（1887年）河决郑州漫及淮河的两次，危害较大，但都随时堵塞，没有构成河道大的改变。本世纪内曾发生二次较大的决口：一次是1933年遇到特大洪水，在河南境内温县至长垣的二百多公里内决口五十二处，造成极大灾难①；一次是1938年国民党政府为阻止日军西进，炸开郑州花园口大堤，河水乱颍、涡入淮，形成经历九年之久的改道，至1947年3月，始堵口，恢复今黄河故道。
历史上黄河下游河道变迁，总的趋势是决口改道越来越频繁。除第一、二两次大徙后，长达数百年间，决徙次数甚少，有一个较长的稳定时期外，庆历、明昌改道后，连三十年固定的河道都没有出现过，弘治改道后，入淮之水仍数股并存，流程紊乱，主流也时有变更。明、清统治者为了“挽黄保运”，不惜逆河之性，强使“全河尽出徐、邳，夺泗入淮”，但最终仍不免回到渤海湾入海。整个历史时期，黄河下游泛道更迭演变的过程极为复杂，胡渭所举只不过代表其变迁大势而已。近年邹逸麟以河道主要流向为据，提出按宋代以前由渤海入海，金元以后数股汇淮入海，明嘉靖后期单股会淮入海及清咸丰五年以后由山东利津入海四个阶段的分期主张①，似更简明而条理清晰，颇有独到之处。
黄河改道以下游为主，但上、中游也有改道。上游主要发生于河套平原的后套地方，据《水经注》的记载：河水“北过朔方临戎县西，……河水又北，屈而为南河出焉。河水又北迤西，溢于窳浑县故城东，……其水积而为屠申泽，泽东西百二十里”。河水又“屈从（临戎）县北东流，……为北河”。河水“东迳高阙南……临河县故城北”②。说明现在后套北面的黄河支流五加河，古代称作“北河”。是黄河的正流，而称作“南河”的今河道，却是支流。因此，《水经注》直呼北河为“河水”。秦汉时，今后套地方也称为“河南地”。直至清初，北河河口日渐淤塞，近河口的屠申泽（因在窳浑县城东，亦称窳浑泽，后世改称腾格里海）到清中叶以后由于黄河河道东移，屠申泽因失去水源，已淤塞成沙阜，北河也就逐渐缩小成为分流的“五加河”（乌加河），黄河主流始改行南河。
至于蜿蜒于陕晋之间的黄河中游河道，局部地区因洪水的冲刷而呈左右摆动，如原位于黄河西岸的大庆关（古名临晋关）以南的河道在明成化年间（1465—1487年）偏向西流，使自古“入渭”的洛水①，改为入河。到万历年间（1573—1619年）大庆关以北一段河道也改为偏西流，直达朝邑县治，大庆关遂被隔于河东。到清咸丰年间（1851—1861年），大庆关南段又变为偏东流，洛水又改入渭。到光绪二十年（1894年）左右，洛水又因此段河道偏西而重又入河。1934年大水，河又向东偏，洛水又入渭，大庆关也恢复到河西的位置①。
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据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却承担着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，而1996、1997、1998年连续三年的断流时间均超过100天，1998年则长达144天。根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。
为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
缺乏统一管理，水利用率低黄河干流骨干工程和大型灌区分别隶属于不同的部门和地区，尚未健全黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制，很难做到全河统筹，上、中、下游兼顾。上游灌区面积占全流域的27%，但耗水却占全流域灌溉用水的44%。农业灌溉水利用率仅为30%，工业用水重复率仅20%～30%，万元产值的平均用水量高出全国平均水平1倍多，高出用水先进国家6倍以上。经营管理粗放，水资源浪费严重，是黄河断流的主要原因。另外，全流域工业废水处理率不到21%，更加剧了水资源短缺程度。
缓解黄河断流的基本对策
黄河下游日益严重的断流早已引起社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断流原因、影响和对策等进行实地考察和研讨，并提出许多观点与建议。
缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面：
1．加强流域水资源统一管理和保护，实行全河道水量统一调度；
2．坚持节水方针，发展节水型农业，建立节水型产业；
3．加强流域生态环境保护和建设；
4．加快南水北调进程
为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
缺乏统一管理，水利用率低黄河干流骨干工程和大型灌区分别隶属于不同的部门和地区，尚未健全黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制，很难做到全河统筹，上、中、下游兼顾。上游灌区面积占全流域的27%，但耗水却占全流域灌溉用水的44%。农业灌溉水利用率仅为30%，工业用水重复率仅20%～30%，万元产值的平均用水量高出全国平均水平1倍多，高出用水先进国家6倍以上。经营管理粗放，水资源浪费严重，是黄河断流的主要原因。另外，全流域工业废水处理率不到21%，更加剧了水资源短缺程度。
缓解黄河断流的基本对策
黄河下游日益严重的断流早已引起社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断流原因、影响和对策等进行实地考察和研讨，并提出许多观点与建议。
缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面：
1．加强流域水资源统一管理和保护，实行全河道水量统一调度；
2．坚持节水方针，发展节水型农业，建立节水型产业；
3．加强流域生态环境保护和建设；
4．加快南水北调进程
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定主槽是当前黄河下游河道治理的关键，调水调沙为稳定主槽塑造最有利的来水来沙条件，主槽整治提高主槽的泄洪输沙能力。窄深河槽具有很强的泄洪能力与输沙能力，是主槽整治追求的目标。随着来水来沙条件的变化，造床流量不再与平滩流量相当，今后的主槽整治要明确区分“主槽过流能力”与“主槽整治流量”的概念。黄河下游均是顺直微弯河道，河道水流的最基本机理、主导机理是沿着阻力最小的方向流动，走直路、走近路，主槽整治设计流路应以顺直为上策。微弯整治的“微弯”是相对于长江下荆江河段的极度弯曲而言的，实际多急弯、陡弯，与顺直微弯河道的“微弯”决不是一回事，当前有必要对微弯整治方案进行再认识，实现对其否定之否定的提高。控制性弯道整治、对口丁坝整治、节点整治都属于双岸整治的范畴，对双岸整治的方向应予肯定。今后的整治应从微弯整治向节点整治发展，逐步过渡到以节点整治为主，最终达到稳定河势流路、高效排洪输“稳定主槽”是当前下游河道治理的关键问题，主河槽稳定之后，下游河道的“滩槽划分”问题、宽河与窄河的争论、生产堤问题也就容易解决了。
1.1 下游
仅有调水调沙措施对于长期维持中水河槽是很不够的，同时还必须施以主槽整治。只有调水调沙和主槽整治两者的有机结合，才能达到塑造并长期维持中水河槽的目的。主槽整治就是在研究、分析、认识、把握河道规律的基础上，通过工程措施调整改善主槽形态，稳定河势，在塑造并维持主槽较大过洪能力的同时，不断提高主槽输沙能力，配合调水调沙塑造的有利水沙过程，达到主河槽长期不淤积，长期维持中水河槽的目的。
只有不淤积的中水河槽，才是能够长期维持的。“河床不抬高”的要求，指的是主槽不淤积抬高，至于滩地还是要适度的淤积抬高，这是改善河道形态、“二级悬河”治理的需要，也是滩区经济社会发展的需要。今后主槽整治的主要任务应该是调整改善主槽形态，在继续提高主槽排洪能力的同时，着力于主槽输沙能力的提高，塑造出中水河槽并长期维持。
3 3.2 洪水非恒定可造成冲积河道长距离冲刷[6]
根据对冲积河道实测资料的分析，河槽水力几何形态、动床阻力特性、床沙与悬沙不同的水力特性与河道冲淤之间的密切关系, 阐明了窄深河槽输沙多来多排的力学基础。床面在高输沙动平衡状态时，处在多来多排的输沙状态，底沙运动速度滞后于洪水传播速度，造成河道长距冲刷；洪水非恒定是造成涨冲落淤的原因，河床的冲淤取决于作用河床底部剪力的变化，剪力增大，底沙的输送强度增加，河床不断冲深。在最大洪峰时，水深达最大，作用在床面上的剪力最大，底沙输移强度最大，d50=0.05～0.1mm的粗沙在洪峰期也能顺利输送，在洪峰稍后河床高程达到最低。在落水过程中作用在床面上剪力减小，底沙输移强度渐次变弱，河床不断淤积抬高。
底沙的运动状况决定了河床的冲刷或淤积，其运动速度远小于洪水波的传播速度，因此洪水在几百公里、甚至上千公里长，比降变化相差甚至十倍的冲积河道均可产生强烈冲刷。
3.3 窄深河槽具有很强的泄洪能力
水深增大对河道的过洪能力影响最大。艾山站在1958年7月21日、22日，在河宽476m、468m，平均水深8.9m和10.6m的条件下，分别下泄12300m3/s和12500m3/s洪水；泺口水文站在1958年7月22日、23日，主槽宽295m，平均水深10.6m和13.1m的条件下，通过的洪峰流量分别为10100m3/s和11100m3/s；花园口站在1977年经过7月和8月两场高含沙洪水塑造，8月8日实测主槽宽467m、483m，相应水深为5.4m、5.3m，平均流速3.85 m/s、3.73m/s，流量达8980m3/s和9540m3/s。由此表明，主槽的过流能力很大，只要能保持较大的水深，泄洪要求的河宽并不是很大。
窄深河槽随着流量的增大，水面宽会略有增加，河床不断被冲深，水位的涨势趋缓，流量越是增大，水位涨率越是平缓。
3.4 窄深河槽的泄洪机理[7]
洪水在冲积河床中流过，随着洪峰流量的上涨，不仅水位上升，同时河床不断刷深，使得河道的过流能力迅速增加。不仅低含沙洪水如此，高含沙洪水也是如此。河床刷深对过洪能力的影响往往大于水位抬升的影响，甚至由于河床剧烈的刷深，使得洪水位反而大幅度降低。
从1958年花园口、泺口两站洪水期水沙过程与河槽平均底部高程、深泓点高程的变化可知，窄深河槽过洪能力大的主要原因是在涨水过程中主河槽不断冲刷。
涨水过程中，水流要从河床中不断的补给底沙。随着洪水的上涨，水深增加，作用河床底部剪力增大，底沙的输送强度增加，河床不断冲深，在最大洪峰时, 水深达最大，底沙输沙强度最大，在最大洪峰稍后河床高程到达最低。此后，在落水过程中河床在不断淤积抬高。
图10 下挑对口丁坝整治示意图
对口丁坝整治的工程布局，无论是上挑、正挑、下挑三种形式的哪一种，都很容易形成钻档、横河、斜河等畸形险恶河势，工程防守、抢险压力巨大。对口丁坝整治工程本身挡水截面较大，遇大洪水时，不仅自身安全难保，也会对漫滩泄洪产生很不利的影响。
对口丁坝整治规划流路顺直、全面展现了双岸整治的工程布局，对其工程方案存在质疑和争论是正常的，但对其流路顺直及双岸整治的方向应予肯定。
4.7 节点整治
4.7.1 节点及其对控制河势的作用
窄深河段统称为河流的节点，节点对游荡河流的河势变化具有不可忽视的节制作用。两岸皆有依托，常年靠流的窄深河段称为一级节点；只一岸有依托，另一岸为易于冲刷的滩地的河段，称为二级节点。
钱宁在他的《河床演变学》中对节点控制河势的作用十分肯定，指出“游荡型河流上的节点不仅对节点所在河段的主流摆动有控制作用，而且对节点上下游的宽浅河段也有节制作用”；“节点的分布和对河流的挟持程度对河流游荡性的影响是很深远的”；“对治理游荡型河流来说，增加节点数目，合理地选择节点外形是控制河流基本流路的一个重要途径”[9]。
从黄河下游游荡性河段历年的河道主流线套绘资料可以看出，凡是一岸或两岸有控制性节点的河段，水流的摆动幅度就小，没有节点的河段水流就比较散乱（图11）。
图11 花园口东大坝节点1975～1984年主流线变迁图
4.7.2 节点整治的提出
充分利用节点对游荡性河段主流的控制作用，人工修建两岸工程，形成一系列连续的一级节点。这样的整治措施可以称为节点整治，节点整治的实质是双岸整治。
节点整治工程的平面布局应是“顺直为上，附以微弯” 由一系列的、较长直线的、连续的两岸节点工程和少量的单岸微弯工程组成（图12）。
图12 节点整治示意图
节点整治最符合黄河下游稳定河段流路的顺直微弯归顺形态（图13）。
图13 稳定的山东黄河鱼山至井圈河段（约十七公里）
4.7.3 节点整治“制导线”
节点整治“制导线”是对微弯整治治导线的继承和发展，具体为：大大加长微弯整治治导线直线段的长度，同时尽可能减短弯曲段长度和加大弯曲半径，也不再追求反向弯道相间的平面工程格局。
节点整治的“制导线”直线段部分为“制线”，在“制线”两岸布置工程形成多处连续的一级节点；微弯段部分为“导线”，在“导线”的凹岸布设微弯控导工程。
“制导线”宽度是节点整治最重要的参数，既不能过宽，以满足形成窄深河槽的要求，又不能过窄，以满足排泄大洪水绝大部分洪量的要求，具体数据需要经过深入慎密的研究分析确定。初步认为，节点整治“制导线”宽度应在500m～800m之间，不同河段的宽度可以不同。
4.7.4 节点整治工程
节点整治工程顶部高程以平当地滩面为宜，既能起到控制中小水河势的作用，又不影响洪水漫滩。节点整治工程的结构形式最适宜采用透水桩坝，修做成平顺长护岸的形式（图14）；桩间距可以尽可能的大一些，以节约工程造价，但同时要满足桩间不出溜的要求；桩深要满足排泄大洪水时形成窄深河槽对桩体稳定的要求，具体需要做深入的研究，保守估计，桩深应该在40m左右。
图14 透水桩平顺长护岸工程（平面、立面）
节点整治工程采用透水桩坝，工程造价较高，但应是在能够承受的范围内。
节点整治工程也可以考虑采用不抢险潜坝结构，修做成短丁坝（垛）、护岸相结合的工程形式，但一定要慎重。节点整治工程不宜采用长丁坝，以避免两岸间相互挑流到对岸，造成河势不稳定和工程防守压力。节点整治的微弯工程应沿用微弯整治的成功经验，修做成“上平下缓中间陡”的形式，部分也可以如目前的大部分微弯整治工程一样，修做成短坝密做的下挑丁坝群形式，以坝护湾、以湾导溜。
4.7.5 节点整治与防洪
1986年以来，随着人类经济社会的发展和小浪底水库等水利枢纽的建成投入运用，进入下游洪水的洪峰流量和洪水总量已经大幅减小，并将继续减小，下游防洪对河道排洪能力的要求呈减小的趋势。
如前所述，窄深河槽具有很强的泄洪输沙能力，艾山站在河宽476m、468m的条件下，分别下泄过12300m3/s和12500m3/s洪水；泺口站在主槽宽295m的条件下，下泄过10100m3/s和11100m3/s的洪水；花园口站在主槽宽467m、483m的条件下，分别下泄过8980m3/s和9540m3/s的洪水。
节点整治通过深入研究，合理确定其主槽宽度，利用窄深河槽的泄洪输沙能力，是可以满足大洪水时宣泄绝大部分洪量要求的。
节点整治工程采用透水桩坝，顶部高程平当地滩面，工程本身挡水截面小、对泄洪的影响较小，同时又能够保持稳定，不抢险。
4.7.6 节点整治经济合理性
节点整治采用透水桩坝，工程初始造价较高，后期维护费用很低，总费用完全在国民经济所能够承受的范围内。
实施节点整治，主河槽得以稳定，并能长期维持良好的泄洪排沙能力，“宽河”的必要性将被削弱，下游宽河道约3000km2滩区土地、180万滩区群众在相当程度上得到解放，其经济效益、社会效益巨大而又长远。
4.7.7 节点整治远景
从长远看，现黄河下游宽河道广大滩区应予解放，“宽河固堤”的格局需要改变。节点整治逐渐实施，并取得预期成效后，应在目前的宽河道内，节点整治工程两侧1～2km的范围内修筑新的黄河大堤，两岸新堤间距4km左右，做为将来排泄洪水的通道，实施“窄河固堤”。现黄河大堤做为遥堤保留，根据需要，新老堤间可以规划一部分必要的蓄滞洪区、保留一部分湿地，也可以有计划的对部分区域进行引黄放淤，处理黄河泥沙。
4.7.8 最大限度改造利用现微弯整治工程
对河道内现存的大量微弯整治工程，应本着“具体工程具体分析，最大限度改造利用”的原则来处理，大致可分为四类情况：①部分工程经改造可以做为远期新黄河堤防的组成部分；②部分工程经改造可做为节点整治的微弯工程利用；③部分工程无法利用而被废弃；④部分工程影响新流路需要拆除。
今后的整治应从当前的微弯整治向节点整治发展，逐步过渡到以节点整治为主，最终达到塑造并长期维持窄深河槽、稳定河势流路、高效排洪输沙之目的。
4.8 大力开展不抢险结构坝试验研究
长期以来，黄河下游河道整治工程一直采用土坝基外围裹护散石、柳石枕等防冲材料的结构形式，现在的下游河道整治工程仍有95％以上都是此种坝型。这种传统结构丁坝，修做时基础较浅，建成靠河运用过程中不断坍塌出险，依靠连年的抛石抢险加固来加深、加固基础，往往需要数年、甚至数十年才能达到稳定，日常查险、抢险、管理任务繁重。
黄河下游已进行过的不抢险试验坝大致可以分为沉排坝和混凝土透水桩坝两大类。沉排坝主要包括化纤编制袋沉排坝、柳石枕沉排坝、铅丝笼沉排坝、铰链式模袋混凝土沉排坝、长管袋褥垫沉排坝等，这些沉排结构试验坝在最初运用阶段大都在一定程度上起到了少出险、出小险的效果，但运用2～5年后，沉排在水下往往遭到不同程度的破坏，继而出险加剧，甚至发生大险。截至目前，沉排结构不抢险试验坝基本是失败的，应认真总结汲取经验教训，继续改进完善。混凝土透水桩坝基本达到了不抢险的效果，但造价较高，其控导河势的作用也有待于进一步验证。
不抢险结构坝是治黄工作者长期以来所不懈追求的理想，也是黄河下游河道治理的急需，当前应该在过去试验研究的基础上，充分借鉴外流域以及海塘甚至于国外等水利工程的成功做法，大力推动不抢险坝的研究和实践水平。
5
1.1 下游
仅有调水调沙措施对于长期维持中水河槽是很不够的，同时还必须施以主槽整治。只有调水调沙和主槽整治两者的有机结合，才能达到塑造并长期维持中水河槽的目的。主槽整治就是在研究、分析、认识、把握河道规律的基础上，通过工程措施调整改善主槽形态，稳定河势，在塑造并维持主槽较大过洪能力的同时，不断提高主槽输沙能力，配合调水调沙塑造的有利水沙过程，达到主河槽长期不淤积，长期维持中水河槽的目的。
只有不淤积的中水河槽，才是能够长期维持的。“河床不抬高”的要求，指的是主槽不淤积抬高，至于滩地还是要适度的淤积抬高，这是改善河道形态、“二级悬河”治理的需要，也是滩区经济社会发展的需要。今后主槽整治的主要任务应该是调整改善主槽形态，在继续提高主槽排洪能力的同时，着力于主槽输沙能力的提高，塑造出中水河槽并长期维持。
3 3.2 洪水非恒定可造成冲积河道长距离冲刷[6]
根据对冲积河道实测资料的分析，河槽水力几何形态、动床阻力特性、床沙与悬沙不同的水力特性与河道冲淤之间的密切关系, 阐明了窄深河槽输沙多来多排的力学基础。床面在高输沙动平衡状态时，处在多来多排的输沙状态，底沙运动速度滞后于洪水传播速度，造成河道长距冲刷；洪水非恒定是造成涨冲落淤的原因，河床的冲淤取决于作用河床底部剪力的变化，剪力增大，底沙的输送强度增加，河床不断冲深。在最大洪峰时，水深达最大，作用在床面上的剪力最大，底沙输移强度最大，d50=0.05～0.1mm的粗沙在洪峰期也能顺利输送，在洪峰稍后河床高程达到最低。在落水过程中作用在床面上剪力减小，底沙输移强度渐次变弱，河床不断淤积抬高。
底沙的运动状况决定了河床的冲刷或淤积，其运动速度远小于洪水波的传播速度，因此洪水在几百公里、甚至上千公里长，比降变化相差甚至十倍的冲积河道均可产生强烈冲刷。
3.3 窄深河槽具有很强的泄洪能力
水深增大对河道的过洪能力影响最大。艾山站在1958年7月21日、22日，在河宽476m、468m，平均水深8.9m和10.6m的条件下，分别下泄12300m3/s和12500m3/s洪水；泺口水文站在1958年7月22日、23日，主槽宽295m，平均水深10.6m和13.1m的条件下，通过的洪峰流量分别为10100m3/s和11100m3/s；花园口站在1977年经过7月和8月两场高含沙洪水塑造，8月8日实测主槽宽467m、483m，相应水深为5.4m、5.3m，平均流速3.85 m/s、3.73m/s，流量达8980m3/s和9540m3/s。由此表明，主槽的过流能力很大，只要能保持较大的水深，泄洪要求的河宽并不是很大。
窄深河槽随着流量的增大，水面宽会略有增加，河床不断被冲深，水位的涨势趋缓，流量越是增大，水位涨率越是平缓。
3.4 窄深河槽的泄洪机理[7]
洪水在冲积河床中流过，随着洪峰流量的上涨，不仅水位上升，同时河床不断刷深，使得河道的过流能力迅速增加。不仅低含沙洪水如此，高含沙洪水也是如此。河床刷深对过洪能力的影响往往大于水位抬升的影响，甚至由于河床剧烈的刷深，使得洪水位反而大幅度降低。
从1958年花园口、泺口两站洪水期水沙过程与河槽平均底部高程、深泓点高程的变化可知，窄深河槽过洪能力大的主要原因是在涨水过程中主河槽不断冲刷。
涨水过程中，水流要从河床中不断的补给底沙。随着洪水的上涨，水深增加，作用河床底部剪力增大，底沙的输送强度增加，河床不断冲深，在最大洪峰时, 水深达最大，底沙输沙强度最大，在最大洪峰稍后河床高程到达最低。此后，在落水过程中河床在不断淤积抬高。
图10 下挑对口丁坝整治示意图
对口丁坝整治的工程布局，无论是上挑、正挑、下挑三种形式的哪一种，都很容易形成钻档、横河、斜河等畸形险恶河势，工程防守、抢险压力巨大。对口丁坝整治工程本身挡水截面较大，遇大洪水时，不仅自身安全难保，也会对漫滩泄洪产生很不利的影响。
对口丁坝整治规划流路顺直、全面展现了双岸整治的工程布局，对其工程方案存在质疑和争论是正常的，但对其流路顺直及双岸整治的方向应予肯定。
4.7 节点整治
4.7.1 节点及其对控制河势的作用
窄深河段统称为河流的节点，节点对游荡河流的河势变化具有不可忽视的节制作用。两岸皆有依托，常年靠流的窄深河段称为一级节点；只一岸有依托，另一岸为易于冲刷的滩地的河段，称为二级节点。
钱宁在他的《河床演变学》中对节点控制河势的作用十分肯定，指出“游荡型河流上的节点不仅对节点所在河段的主流摆动有控制作用，而且对节点上下游的宽浅河段也有节制作用”；“节点的分布和对河流的挟持程度对河流游荡性的影响是很深远的”；“对治理游荡型河流来说，增加节点数目，合理地选择节点外形是控制河流基本流路的一个重要途径”[9]。
从黄河下游游荡性河段历年的河道主流线套绘资料可以看出，凡是一岸或两岸有控制性节点的河段，水流的摆动幅度就小，没有节点的河段水流就比较散乱（图11）。
图11 花园口东大坝节点1975～1984年主流线变迁图
4.7.2 节点整治的提出
充分利用节点对游荡性河段主流的控制作用，人工修建两岸工程，形成一系列连续的一级节点。这样的整治措施可以称为节点整治，节点整治的实质是双岸整治。
节点整治工程的平面布局应是“顺直为上，附以微弯” 由一系列的、较长直线的、连续的两岸节点工程和少量的单岸微弯工程组成（图12）。
图12 节点整治示意图
节点整治最符合黄河下游稳定河段流路的顺直微弯归顺形态（图13）。
图13 稳定的山东黄河鱼山至井圈河段（约十七公里）
4.7.3 节点整治“制导线”
节点整治“制导线”是对微弯整治治导线的继承和发展，具体为：大大加长微弯整治治导线直线段的长度，同时尽可能减短弯曲段长度和加大弯曲半径，也不再追求反向弯道相间的平面工程格局。
节点整治的“制导线”直线段部分为“制线”，在“制线”两岸布置工程形成多处连续的一级节点；微弯段部分为“导线”，在“导线”的凹岸布设微弯控导工程。
“制导线”宽度是节点整治最重要的参数，既不能过宽，以满足形成窄深河槽的要求，又不能过窄，以满足排泄大洪水绝大部分洪量的要求，具体数据需要经过深入慎密的研究分析确定。初步认为，节点整治“制导线”宽度应在500m～800m之间，不同河段的宽度可以不同。
4.7.4 节点整治工程
节点整治工程顶部高程以平当地滩面为宜，既能起到控制中小水河势的作用，又不影响洪水漫滩。节点整治工程的结构形式最适宜采用透水桩坝，修做成平顺长护岸的形式（图14）；桩间距可以尽可能的大一些，以节约工程造价，但同时要满足桩间不出溜的要求；桩深要满足排泄大洪水时形成窄深河槽对桩体稳定的要求，具体需要做深入的研究，保守估计，桩深应该在40m左右。
图14 透水桩平顺长护岸工程（平面、立面）
节点整治工程采用透水桩坝，工程造价较高，但应是在能够承受的范围内。
节点整治工程也可以考虑采用不抢险潜坝结构，修做成短丁坝（垛）、护岸相结合的工程形式，但一定要慎重。节点整治工程不宜采用长丁坝，以避免两岸间相互挑流到对岸，造成河势不稳定和工程防守压力。节点整治的微弯工程应沿用微弯整治的成功经验，修做成“上平下缓中间陡”的形式，部分也可以如目前的大部分微弯整治工程一样，修做成短坝密做的下挑丁坝群形式，以坝护湾、以湾导溜。
4.7.5 节点整治与防洪
1986年以来，随着人类经济社会的发展和小浪底水库等水利枢纽的建成投入运用，进入下游洪水的洪峰流量和洪水总量已经大幅减小，并将继续减小，下游防洪对河道排洪能力的要求呈减小的趋势。
如前所述，窄深河槽具有很强的泄洪输沙能力，艾山站在河宽476m、468m的条件下，分别下泄过12300m3/s和12500m3/s洪水；泺口站在主槽宽295m的条件下，下泄过10100m3/s和11100m3/s的洪水；花园口站在主槽宽467m、483m的条件下，分别下泄过8980m3/s和9540m3/s的洪水。
节点整治通过深入研究，合理确定其主槽宽度，利用窄深河槽的泄洪输沙能力，是可以满足大洪水时宣泄绝大部分洪量要求的。
节点整治工程采用透水桩坝，顶部高程平当地滩面，工程本身挡水截面小、对泄洪的影响较小，同时又能够保持稳定，不抢险。
4.7.6 节点整治经济合理性
节点整治采用透水桩坝，工程初始造价较高，后期维护费用很低，总费用完全在国民经济所能够承受的范围内。
实施节点整治，主河槽得以稳定，并能长期维持良好的泄洪排沙能力，“宽河”的必要性将被削弱，下游宽河道约3000km2滩区土地、180万滩区群众在相当程度上得到解放，其经济效益、社会效益巨大而又长远。
4.7.7 节点整治远景
从长远看，现黄河下游宽河道广大滩区应予解放，“宽河固堤”的格局需要改变。节点整治逐渐实施，并取得预期成效后，应在目前的宽河道内，节点整治工程两侧1～2km的范围内修筑新的黄河大堤，两岸新堤间距4km左右，做为将来排泄洪水的通道，实施“窄河固堤”。现黄河大堤做为遥堤保留，根据需要，新老堤间可以规划一部分必要的蓄滞洪区、保留一部分湿地，也可以有计划的对部分区域进行引黄放淤，处理黄河泥沙。
4.7.8 最大限度改造利用现微弯整治工程
对河道内现存的大量微弯整治工程，应本着“具体工程具体分析，最大限度改造利用”的原则来处理，大致可分为四类情况：①部分工程经改造可以做为远期新黄河堤防的组成部分；②部分工程经改造可做为节点整治的微弯工程利用；③部分工程无法利用而被废弃；④部分工程影响新流路需要拆除。
今后的整治应从当前的微弯整治向节点整治发展，逐步过渡到以节点整治为主，最终达到塑造并长期维持窄深河槽、稳定河势流路、高效排洪输沙之目的。
4.8 大力开展不抢险结构坝试验研究
长期以来，黄河下游河道整治工程一直采用土坝基外围裹护散石、柳石枕等防冲材料的结构形式，现在的下游河道整治工程仍有95％以上都是此种坝型。这种传统结构丁坝，修做时基础较浅，建成靠河运用过程中不断坍塌出险，依靠连年的抛石抢险加固来加深、加固基础，往往需要数年、甚至数十年才能达到稳定，日常查险、抢险、管理任务繁重。
黄河下游已进行过的不抢险试验坝大致可以分为沉排坝和混凝土透水桩坝两大类。沉排坝主要包括化纤编制袋沉排坝、柳石枕沉排坝、铅丝笼沉排坝、铰链式模袋混凝土沉排坝、长管袋褥垫沉排坝等，这些沉排结构试验坝在最初运用阶段大都在一定程度上起到了少出险、出小险的效果，但运用2～5年后，沉排在水下往往遭到不同程度的破坏，继而出险加剧，甚至发生大险。截至目前，沉排结构不抢险试验坝基本是失败的，应认真总结汲取经验教训，继续改进完善。混凝土透水桩坝基本达到了不抢险的效果，但造价较高，其控导河势的作用也有待于进一步验证。
不抢险结构坝是治黄工作者长期以来所不懈追求的理想，也是黄河下游河道治理的急需，当前应该在过去试验研究的基础上，充分借鉴外流域以及海塘甚至于国外等水利工程的成功做法，大力推动不抢险坝的研究和实践水平。
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据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却承担着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，而1996、1997、1998年连续三年的断流时间均超过100天，1998年则长达144天。根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。
为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
缺
为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
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据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却承担着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，而1996、1997、1998年连续三年的断流时间均超过100天，1998年则长达144天。根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。
为出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
缺乏统一管理，水利用率低黄河干流骨干工程和大型灌区分别隶属于不同的部门和地区，尚未健全黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制，很难做到全河统筹，上、中、下游兼顾。上游灌区面积占全流域的27%，但耗水却占全流域灌溉用水的44%。农业灌溉水利用率仅为30%，工业用水重复率仅20%～30%，万元产值的平均用水量高出全国平均水平1倍多，高出用水先进国家6倍以上。经营管理粗放，水资源浪费严重，是黄河断流的主要原因。另外，全流域工业废水处理率不到21%，更加剧了水资源短缺程度。
缓解黄河断流的基本对策
黄河下游日益严重的断流早已引起社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断流原因、影响和对策等进行实地考察和研讨，并提出许多观点与建议。
缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面：
1．加强流域水资源统一管理和保护，实行全河道水量统一调度；
2．坚持节水方针，发展节水型农业，建立节水型产业；
3．加强流域生态环境保护和建设；
4．加快南水北调进程
为出现断流现象。
2、管理中存在的问题表现
自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：
2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。
2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重
我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。
其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺
专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全
由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。
3、几点建议或意见
3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。
专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。
鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。
3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位
黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。
3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据
目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。
作者单位：滨城区黄河河务局
二、黄河断流及流域生态环境建设
黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与态势
黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。
黄河断流的影响
黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。
给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。
对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。
河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。
黄河断流的主要原因
从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。
用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。
源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。
缺乏统一管理，水利用率低黄河干流骨干工程和大型灌区分别隶属于不同的部门和地区，尚未健全黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制，很难做到全河统筹，上、中、下游兼顾。上游灌区面积占全流域的27%，但耗水却占全流域灌溉用水的44%。农业灌溉水利用率仅为30%，工业用水重复率仅20%～30%，万元产值的平均用水量高出全国平均水平1倍多，高出用水先进国家6倍以上。经营管理粗放，水资源浪费严重，是黄河断流的主要原因。另外，全流域工业废水处理率不到21%，更加剧了水资源短缺程度。
缓解黄河断流的基本对策
黄河下游日益严重的断流早已引起社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断流原因、影响和对策等进行实地考察和研讨，并提出许多观点与建议。
缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面：
1．加强流域水资源统一管理和保护，实行全河道水量统一调度；
2．坚持节水方针，发展节水型农业，建立节水型产业；
3．加强流域生态环境保护和建设；
4．加快南水北调进程
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