Question

农民工随迁子女义务教育政策执行过程中可能遇到的困难

解决办法

Answer 1

来源：《教育发展研究》 2009年第6期

一、农民工随迁子女教育问题：从义务教育到义务后教育

上世纪80年代中期以来，随着大批农民工进入城市，农民工子女教育问题逐渐凸显。在“两为主”政策(以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主)实施之前，这一问题集中体现为义务教育阶段的“入学难”。随着2001年以来“两为主”政策的实施，农民工随迁子女在城市义务教育阶段的“入学难”问题很大程度上得到了缓解。有关资料表明，截至2008年5月，北京市义务教育阶段共有40．5万流动儿童就读，其中66％(约26．6万人)在公办学校。[1]中央教科所课题组的调查也表明：截止2007年底，在所调查的l2个城市中，除广州、义乌外，其他10个被调查城市的公办学校接收农民工子女的比例均超过50％，其中，郑州、无锡、顺德的比例达80％以上，而沈阳、石家庄的比例高达l00％。[2]这表明当前很多城市已经有效落实了“以公办学校接收为主”的政策，使得农民工随迁子女进入公办学校学习变得相对容易。

随着义务教育阶段入学问题的解决，越来越多的农民工随迁子女进入城市公办学校读书。而随着这些儿童年龄的增长，其义务后教育阶段的问题逐渐显现，即如何升入高中和如何参加大学招生考试报名的问题。调查表明，目前农民工随迁子女接受义务后教育的意愿难以实现。中央教科所课题组2007年的一项调查的，有相当一部分农民工家长希望子女初中毕业后继续在流入地读高中，尤其是公办学校中有这种愿望的农民工子女家长占到了58．25％。[3]这表明，农民工家长希望子女继续在流入地高中学习，享受城市的优质教育。然而，农民工家长的这种愿望与现行的升学制度和高考制度是相矛盾的，当前流入地很难向农民工子女开放普通高中教育，农民工随迁子女无法在迁入城市接受高中教育和参加高考报名成为了一个难题。对此，大多数农民工只能选择把子女送回家乡读高中，其余少部分或者去公办高中借读，或者去民办高中，或者去职业中学。而选择在城市读高中的一般是少数经济富裕的农民工子女。还有一定数量的孩子不再上学，开始进入社会就业。除此之外，还有一些学生则仍处于迷茫之中，不知下一步该往哪里走。

对于那些回到家乡读高中的孩子来说，由于其之前一直在城市接受教育，所以回到家乡读书会对他们产生多方面的影响：

首先，会面临着在流入地所受教育与家乡教育的衔接问题。由于两地之间的教育水平、教学方式、课程教材等方面的差异，回到家乡后的孩子其学业成绩往往会受到影响，他们将来考入大学的可能性也会降低。而对于那些有幸在迁入城市继续读高中的农民工子女来说，根据现行的高考报名规定，他们也必须回原籍参加高考报名。从目前我国高考制度改革情况来看，已经有十几个省份单独命题，全国各省(区)从2007年起陆续实施了新课程标准，各省(区)独立高考，省统考与全国统考之间、省与省之间，高考的内容、方式、方法肯定有差异。学生在迁入地读高中、回户籍地高考，成绩必然会受到影响。

其次，对于一直在城市接受义务教育的农民工子女来说，他们可能已适应城市学校的学习氛围和学习方式，其学习态度、生活态度乃至生活方式也发生了深刻变化。返乡学习会对其学习观和生活观造成较大冲击。换言之，在城市中学习和生活了相当一段时间的农民工子女，极有可能不再适应原有的生活方式。回乡继续接受教育反而会带来新的融入农村教育的问题。

可以说，初中毕业后的继续教育已成为农民工随迁子女教育中的一个重要问题，这充分表明，农民工随迁子女在义务后教育机会获得上的不平等，不仅造成其接受高一等级教育的困难，还预示着其在将来就业进而在未来收入分配中也有可能处于弱势。也就是说其很有可能成为未来新的城市贫困群体。随着时间的推移，上述问题将会成为我国今后一段时期内教育领域的一大难题，也将成为继义务教育“入学难”问题之后我国农民工子女教育问题中的最大难题。因此，对这一问题的关注和解决刻不容缓。

二、义务后教育问题产生的原因

农民工随迁子女难以在城市接受义务后教育的根本原因在于现有户籍制度、城乡二元教育体制和相关教育政策的限制。具体分析如下：

1．户籍制度的影响

我国现有的户籍制度是造成农民工随迁子女义务后教育难题的根本原因，这一点已经取得了共识。具体说来，户籍制度对农民工子女义务后教育的影响主要体现在：改革开放以来，尽管政府逐步放宽了对人口流动的限制性政策，农民工及其子女有了进城务工、上学的自由。但城乡二元的户籍制度并没有得到根本改变，城市户口与农村户口之间仍存在着难以逾越的屏障，特别是由户籍管理制度所衍生的教育不平等制度使得农民工子女与城市学生地位上的差异越来越大。由此来看义务后教育问题，城市学生可以凭个人成绩顺利进入高中接受教育，并顺其自然地在本地参加高考报名。而对于农民工随迁子女来说，虽然其可能从小就跟随父母在迁入城市接受教育，但仅仅因为其户籍在农村就不能在迁入城市接受高中教育和参加高考报名。

2．城乡二元教育体制的影响

我国的教育如同经济社会结构一样，存在着差距巨大的城乡“二元”现象。在城乡二元教育体制下，城市中小学教育经费主要来源于市、区教育财政拨款、城市教育附加费和学生的学杂费。在农村，义务教育的经费则主要由县、乡(镇)两级财政拨款、农村教育附加费、学杂费和社会捐助集资等构成。城市教育只能由城市居民享用，而农村教育由于投入不足造成的发展落后的结果也只能由农民来独立承担，农村学生和城市学生互相不能跨区域接受教育。

在二元教育格局下，城乡教育处于一种非均衡发展的状态，差距日益扩大，无论是从政府投资、学校条件或是师资力量上，城市教育都处于优势。如在教育经费的投入上，农村义务教育在校学生总人数占到了全国义务教育在校学生人数的61．8％，理论上应成为国家教育投入的主要部分，但在2002年的5800多亿教育投资中，农村只得到23％的份额，而城市却得到了77％的份额。[4]在学校条件上，不论是从生均校舍面积、计算机数量、图书藏量以及固定资产总值等各个方面，农村都远远落后于城市水平。在师资力量上，城乡教育经费的差距直接导致城乡师资力量的不同，仅从2003年来看，农村的师生比为21.1，即每个教师需要负担21.1个学生，比城市的师生比高出l.8(城市为19.3)。[5]

这种城乡间教育的差距客观上吸引农村学生进入城市就读，以享受较为优质的教育资源。同时，大量农民工子女的涌入又增加了城市公办学校财政、管理等方面的压力，由此降低了城市公办学校接纳农民工子女就读的积极性。虽然“两为主”政策的实施使农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题得到了很大程度上的缓解，但对其义务后教育问题则还没有明确的政策。而且，由于城乡二元教育体制的影响，城市和农村在教育发展上并不同步，由此造成两种体制下的教育衔接困难。

另外，城乡二元教育体制带来的农民工对子女教育投资的负激励也是农民工随迁子女在城市接受义务后教育的重要障碍。城乡二元教育体制对农村人力资本造成的负面影响更深层次地体现在对农村教育需求的缩减方面。二元教育形成了农村教育的高成本、低质量，使农民工子女的学校教育成为高风险、低回报的投资，再加上城乡劳动力市场的分割，农民看不到教育投资带来的收益，于是便降低了对子女教育的投资意愿，导致农民工子女义务后教育阶段的高辍学率。如从2002届华东、东北、华北和中南的17所农村初中看，毕业生的辍学率达到了42.9％，这意味着有将近一半的学生没有继续进入更高一级的教育机构学习。[6]这种对子女教育的低投资意愿使得农民工不愿把金钱、时间和精力等放在其子女的学习上，由此也影响到农民工子女的义务后阶段教育。

3．“依户籍所在地入学”教育政策的限制

从教育政策的角度来看，我国《义务教育法》明确规定了公民接受教育的入学条件，即“依户籍所在地入学”。①这种把儿童接受教育的权利同户籍制度结合起来的做法实质上是把农民工子女隔离在城市教育大门之外。近年来，政府虽然通过“两为主”政策很大程度上解决了农民工子女在城市接受义务教育的问题，但对于其义务后教育的问题还未有明确政策。更重要的是，在近些年来政府对教育政策的改革中，并没有对这种“依户籍所在地入学”的规定有何松动或改变，依然把户籍制度作为儿童接受教育的一个基本条件。如在2006年新修订的《义务教育法》中依然强调了这一原则，其第12条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。这意味着农民工随迁子女在城市接受义务后教育的制度障碍依然存在。

三、解决农民工随迁子女义务后教育问题的长远措施和过渡性措施

1．长远措施：深化户籍制度改革和促进城乡教育的一体化、均衡化发展

现有户籍制度是影响农民工随迁子女在城市接受义务后教育的核心因素，其他所有影响因素都与户籍制度有着因果上的联系。因此，对户籍制度进行改革成为解决农民工随迁子女义务后教育问题的关键。最近几年，各地纷纷进行了户籍制度改革，但由于户籍制度改革牵一发而动全身，因此全国性的关于户籍制度改革的措施尚未出台。但目前我国户籍制度改革的大方向已确定，即逐步破除二元结构，取消农村户口，执行按居住地登记户籍管理，建立城乡统一的“居民户口”。[7]对于户籍改革什么时候可以出台实施规范的问题，目前还没有明确答案。由于我国各地在经济和社会发展上存在着较大差异，情况非常复杂，各地在户籍制度上所附加的社会福利和权利的内容也各不相同，因此要在短期内对全国各地的户籍制度进行统一改革存在较大困难。户籍制度的改革将是个长期的渐进过程。这里的关键是，如何通过户籍制度的改革给包括农民工子女在内的所有人提供平等的公共教育和福利保障制度，从根本上保障农民工随迁子女在城市平等地接受义务后教育。

另外，城乡二元教育体制也是造成农民工随迁子女义务后教育难题的重要原因。因此，迫切需要对这种体制进行改革，以实现我国城乡教育的一体化和均衡化发展。其中最根本的就是要改革和完善现行的教育投资体制，建立健全政府教育公共投资制度。首先，要提高中央和省级政府对教育公共投资和财政的供给水平，增加国家对教育的公共投资，尤其是加大对农村地区的教育投入。其次，强化中央和省级政府的投资责任，改变当前中央和省(市)两级政府在教育公共投资中比例过低的状况。再次，建立规范的基础教育转移支付制度。规范的转移支付制度是政府解决地区间教育发展差异问题的主要政策手段，通过义务教育阶段的转移支付制度建设，可以在客观上促进不同区域高中教育的发展，缩小城乡间的教育差距，从而在根本上解决农民工随迁子女在城市接受义务后教育的问题。

2．过渡性措施：改革农民工随迁子女的升学和考试制度

农民工随迁子女接受义务后教育是摆在眼前的现实问题，为此，需要寻找一些能够在当前户籍制依然存在、教育体制没有根本变动的情况下解决农民工随迁子女义务后教育问题的过渡性措施。

笔者认为，从教育政策来看，目前农民工随迁子女义务后教育中存在的一个最大问题就是“依户籍所在地”的政策规定。对于这些在城市接受了义务教育的学生来说，再让其回到原户籍所在地去接受高中教育和参加高考，其劣势是明显的。在短期内户籍制度不可能有彻底改革的情况下，也可以尝试采取一种过渡性的措施来解决这一难题，这就是按照“在本地居住年限+在当地连续受教育年限”的方法，即农民工子女只要按照此方法满足了一定的标准，即可与城市学生一样接受高中教育和在城市参加高考报名。

这种方法的优点和可行性在于它可以不受户籍限制，只要农民工随迁子女在迁入城市连续居住达到一定年限，就具备了在此城市接受高中教育和参加高考报名的条件之一。这实际上也是当前我国户籍制度改革的方向，在全国统一的户籍制度正式改革开始之前，不妨先在农民工随迁子女义务后教育领域中引入这种做法，以作为过渡。因为农民工随迁子女一般是随其父母一起居住的，一旦农民工子女在某个城市达到了一定的居住年限，就意味着其父母已经对该城市的经济和社会发展做出了一定贡献，就应该有权利享有本城市的公共福利制度，包括子女教育的福利。当然，仅有在当地城市的居住年限还不够，因为根据教育规律来看，教育本身具有内在的连贯性规律，而城市政府和学校出于对学生教育质量和学校升学率的考虑，可能会对农民工随迁子女在其高中教育之前的教育情况有所顾虑，因此可以在这种准入条件中加入“在当地连续受教育年限”这一条件。

关于具体的“年限”，可由地方政府根据当地具体情况制定相应措施。需要指出的是，在迁入城市参加高考报名的门槛条件的设置应该比接受高中教育的条件和起点要高。因为，根据现有的高考报名和大学录取政策，有的城市对本地户籍考生有一定录取分数优惠，一旦这些地方无条件放开了高考报名条件，很可能会有大量考生为了低录取分数线而涌向这些城市，这其中也包括原来就存在的高考移民群体会趁机“搭便车”。因此，关于解决农民工随迁子女高考报名问题的政策，可在“在本地居住年限”和“在当地连续受教育年限”条件上设置比高中教育更高的门槛条件，以顾及其他群体的教育公平。

注释

①1985年颁布的《义务教育法》第9条规定：“地方各级人民政府应当……使儿童、少年就近入学”。2006年新修订的《义务教育法》依然强调了这一原则，其第12条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。

参考文献

[1]程义峰.北京市近7成流动儿童在公办学校就读[EB／OL]．新华网，2008-09-26．

[2][3]中央教科所课题组．进城务工农民随迁子女教育状况调研报告[J]．教育研究，2008，(4)．

[4]青连斌．教育公平是合理社会流动的保证[N]．学习时报，2005-03-23．

[5]石绍宾．城乡基础教育均等均等化供给研究[D]．济南：山东大学，2007．

[6]韩秀华．中国二元教育下的农村劳动力转移研究[D]．西安：西北大学，2006．

[7]户籍改革确定大方向，拟实行按居住地登记[N]．城市快报，2008-12-13．

Answer 2

一、入学手续繁琐的问题，没有考虑到农民工本身的文化素养有限，过多的要求这些形式上的证书给农民工们造成了很大的困难。
二、变相收费，许多中小学校仍然变相收取借读费、赞助费，阳奉阴违，只在可恶。
三、学校和老师的排挤，由于农民工子女的学习基础一般较差，往往会让老师因此头疼，也会让学校的教学成绩收到负面影响，长此以往，也就会冷落农民工子女，造成他们辍学直至失学。
四、同学的歧视，当农民工子女进入本地学校后，由于经济条件等差异，往往会被同学排挤甚至歧视，使他们脆弱的神经再次被触动，继而自卑甚至自暴自弃。