东汉末年为什么会出现天下大乱的局面？哪些人应该对此负责？
东汉末年为何会天下大乱，原因有很多：直接原因是“何进无谋中贵乱，凉州董卓进朝堂”！董卓进京，独揽大权，擅行废立之事，引起各地诸侯不满，所以导致关东诸侯组织联军讨伐董卓，从此天下大乱！
但真正导致东汉末年天下大乱的罪魁祸首还不是何进或董卓，而是汉朝宗室刘焉！灵帝中平五年(188年)，刘焉谓四方多事，原因在刺史权轻。遂改部分资深刺史为牧。
没有刘焉建议设“州牧”，就没有各地“诸侯”的出现。以前的大汉十三州各州设“刺史”一名，刺史主要负责监察地方官吏，平时的权力并不太大。而“州牧”则总揽一州的行政军事财政大权，和唐末各地的节度使差不多。各州的州牧就是事实上的藩镇。州牧权力大了，自然会滋生野心。所以即使没有“董卓进京”，东汉的天下早晚也会大乱的。在朝廷衰弱，没有强大武力镇慑的情况下，天下从来不缺乏野心家。
刘焉本人就是一个典型的例子！刘焉身为汉室宗亲，理应是最忠心的。然而事实是这样的：刘焉做了益州牧之后，就立刻派遣张鲁占据汉中，切断了朝廷通往益州的道路。然后进一步对内打击地方豪强，巩固自身势力，益州因而处于半独立的状态。初平二年(191年)，刘焉更造作乘舆车具(天子所用的车架)千余辆，欲称帝。荆州牧刘表上言朝廷，称刘焉"有似子夏在西河疑圣人之论(意指其图谋不轨)"。
内轻外重的局面一旦成形，基本上很难扭转，因为地方实权派军阀们坐收了渔翁之利，把黄巾大乱重创东汉政府当做发展自己势力的机会，并占尽先机，无论是在对中央权力的争夺上打岀的诛灭宦官的口号，还是在地方上扩充地盘军备的实际动作，都十分成功。
在中国历史上，还没有其他朝代能够像东汉末年这样，内轻外重的局面如此不可收拾。中国其他时代的“内轻外重”，更多的是地方实力派依靠自己在地方的军事实力，不听从中央号令，并胁迫中央政府授予他们更多的自治权力，可是东汉末年的内轻外重，则是全方位的，地方实力派不但可以不听中央号令，而且可以对中央政治生活进行极大的干预，甚至废立皇帝。历史上可以和东汉末年这种内轻外重局面相提并论的就是日本的战国时代各路诸侯为争夺全国的统治权连年恶战，朝廷却无能为力，只能听之任之。
由此可见，动乱天下的，是黄巾军。而祸乱天下的，则是刘焉！
