Question

国土资源管理体制变革对地勘工作运行机制的影响

Answer 1

1990年以后，俄罗斯国土资源管理体制经历了1992年、1996年、2000年和2004年的几次重大变革，这几次变革对地勘工作的运行机制都带来一定的影响，其中影响最大的是1992年国家经济市场化和企业私有化之后地勘工作运行经济体制的改革。

前苏联计划经济体制存在一些无法克服的弊端，它人为地割裂了某些客观存在的经济关系，在地勘工作领域也有所表现，例如，使探采分离；为完成货币工作量而对一些长期无条件开发的矿床过度勘探等，导致投资效率不高。

苏联解体后，俄罗斯开始从计划经济向市场经济转轨。经过“休克”疗法的激进式改革后，在前苏联计划经济体制下形成的地勘工作体制已不复存在，与市场经济相适应的地勘工作管理体制已具雏形，俄罗斯地勘部门管理体制的改革已取得实质性成果，其主要标志是：

1）自然资源部作为联邦地勘主管部门依法行使矿产资源、水资源等的勘查、开发、利用和保护的行政管理职能，即着重制定政策、计划，颁发开采许可证，监督勘查与开发活动，提供信息服务，其经济作用主要限于保障矿产财产权和提供区域地质信息两个方面；

2）矿产资源勘查和开发活动的市场主体是不同所有制的地勘企业（国有地勘企业占39%）和采矿企业，一些股份制或混合制的地勘企业和探采一体化经营的矿山企业显示出一定的生机活力；

3）矿产资源国家所有，利用机遇均等，除核原料外，勘查权和开发权允许依法有偿出让和转让，其市场行为由以联邦地下资源法为核心的相关法律、法规调整和规范；

4）市场作用拉动地质找矿。

1997年俄罗斯经济停止下降，宏观经济趋向稳定，通货膨胀进一步得到控制，出现了一些新的经济增长点，粮食丰收，并解决了一些与经济问题密切相关的社会问题。随着国家总体经济情况的好转，地勘工作的情况也出现几年来未有的好势头，1997年地下资源地质研究和矿物原料基地再生产出现了转折。依靠各种资金来源进行的国家总体地勘工作量，比1996年平均增长5%～8%，这是近些年以来的第一次。这在一定程度上说明经过几年的动荡，俄罗斯的地勘工作已基本进入正常运行的轨道。地勘工作管理体制的改变主要表现在以下方面。

1.地勘工作管理已实行政企分离，分体运行

前苏联时期，地勘工作管理体制是计划经济的产物，其特点是政企不分、机构臃肿。20世纪90年代中期，俄罗斯地勘工作管理体制改革的主导思想是改变过去的集中管理体制，向分散管理体制过渡，打破国家对地勘工作垄断的局面，国家管理机构同企业实行分体运行，企业完全独立自主经营，进入竞争性市场。到20世纪90年代中后期，地勘部门大多数单位与管理机构已经实行了分体运行。地勘机构和企业分为以下两类。

第一类，为国家地质部门和单位，包括联邦级和联邦主体级的管理机构及其下属单位和企业。各级管理机构代表国家行使矿产管理、制定发展规划和政策以及各种宏观调控措施，保证国家对矿产资源的需求，同时监督地勘工作的运行情况。国家地勘机构中保留约100个国营单位不实行私有化，这些一般是区域性大型地质调查单位，从事专门性工作的单位以及信息单位等，主要从事基础性、公益性和专门性工作，如区域地质和地球物理调查、地质环境监测和科研等。他们靠联邦预算资金保证基础地质工作、大陆架和大洋调查任务的完成以便为资源使用者创造条件，并提供信息服务。

第二类，为地勘工作经营主体，即地下资源使用者，或服务性地勘企业，他们是市场运营的主体，参与市场竞争，全部活动受市场机制调节。其活动资金源于采矿企业任务和国家订货任务。这类企业又分为：有条件实行私有化和股份制的单位（如为地质勘查提供物质和生活保障的单位）和完全实行私有化和股份制的单位（如直接从事地质勘查的单位）。

改革过程中，一些处于困境的地勘单位，纷纷通过市场与工业部门的采矿企业建立矿产储量承包或提供地勘技术服务的合同关系，求得生存与发展。随着改革的深化，有些较有实力的地勘企业以产权、技术为纽带与采矿企业联手，构建起探采一体化经营的具母子公司结构的矿业企业集团。俄罗斯出现了一种工业资本与金融资本结合的新的组织形式——金融工业集团，成为俄罗斯经济新的增长点。1996年，在俄罗斯46家金融工业集团中，与地质矿业有关的就有10家。

2.地勘工作运行机制已根本改变过去的完全靠国家预算拨款的方式

过去由国家垄断的地勘工作运行机制是由政府行政计划指令调控和运行，按照所进行的工作量实报实销，所造成的经济后果是：追求实物工作量，投入高、效益低；为完成工作量不顾地质经济条件将一些矿床投入勘探，甚至过度勘探，因而形成许多几十年无人问津的呆矿，造成储量长期积压，浪费了大量资金。

20世纪90年代，国家预算对地勘工作的投资额（不包括收取的矿物原料基地再生产提成）逐年大幅度减少，在投资总额中所占的比例1991年为53.1%,1992年为24.1%,1993年为15%,1994为7.2%，从1995年开始，已完全停止。

当时，在国家预算投资停止的情况下，俄罗斯地勘工作成功地找到了资金来源，并且已基本成功地运转起来。主要的资金来源是矿物原料基地再生产提成基金。矿物原料基地再生产提成基金的建立是地勘工作运行机制改革的重要进展，也是地勘单位和企业进入市场的前提条件之一，在国家对地勘工作基本停止拨款的情况下，是地勘费用的主要来源，基本解决了过渡时期地勘工作资金来源的问题。

1992年俄罗斯联邦《地下资源法》规定，向从事所有矿种开采的地下资源使用者征收矿物原料基地再生产的提成。这些提成交入国家预算外的矿物原料基地再生产基金。该项基金用于区域工作、地质测量工作、科学研究工作及其他与地下资源地质研究有关的工作，矿床的普查、评价，以及完成本法实施前按设计批准的矿床勘探的投资。其他矿床的勘探工作由获得这些矿床开采权许可证的企业投资。

1995年俄罗斯联邦《地下资源法》又对此规定加以补充完善：“开采靠国家资金探明的所有矿种的地下资源使用者须缴纳矿物原料基地再生产提成。这项提成额应能保证联邦矿物原料基地再生产的必要费用，对于所有开采该矿种的地下资源利用者是统一的。向地下资源使用者征收的矿物原料基地再生产的提成数额根据实际采到矿物原料的规定份额确定。矿物原料基地再生产的一部分提成额进入联邦预算，用于地下资源研究的联邦计划规定工作的专项拨款。一部分提成额，包括开采普通常见矿产的所有提成额，用于地方需求。根据联邦地下资源国家储备管理机关和联邦主体执行权力机关的建议进入联邦主体的预算，用于根据地区性地下资源地质研究计划进行的矿物原料基地再生产工作的专项拨款。其中一部分根据联邦地下资源国家储备管理机关地区分支机构的建议可交给独立进行地下资源地质研究的采矿企业。所开发矿床靠自有资金进行普查勘探的地下资源利用者，或完全补偿了国家用于普查勘探相应数量的矿产储量费用的地下资源利用者，在按照俄罗斯联邦政府规定的办法开发这些矿床时，免缴矿物原料基地再生产提成。”

俄罗斯经济部物价委员会于1992年5月18日通过决议，批准了矿物原料基地再生产提成率，为单位采出矿物原料销售价格的1.7%～17%。1996年1月1日生效的关于“矿物原料基地再生产提成”的决议规定，矿物原料基地再生产基金提成率为矿产品销售价格的1.7%～10%，其中油气为10%，铁矿为3.7%，有色金属和稀有金属为8.2%，贵金属为7.8%，金刚石为3.5%，钾盐为1.7%，其他矿产为5%。

收取的提成金按联邦、联邦主体和采矿企业3个渠道进行分配，一般20%～30%进入联邦预算，用于对联邦意义的工作拨款，其余部分在采矿企业和联邦主体之间分配，用于对地区的地勘工作计划拨款以及采矿企业的矿物原料基地发展计划。但是，各级均未能实现专款专用，留给采矿企业的提成金75%～85%用于专项用途，联邦主体一级为50%～60%，而联邦一级只有33%～37%。因而，从1997年开始，联邦预算法规定，矿物原料基地再生产提成基金要通过专项预算基金进入各级预算。整个基金的组织过程纳入特别监督之下，以防止任意使用收取的提成金。

由矿物原料基地再生产提成基金拨款进行联邦和地区地下资源地质研究计划的工作量不超过地勘工作总量的50%～60%，其余40%～50%属勘探阶段，由采矿企业拨款。

国内外投资及其他资金持续增长。1994年国内外投资占地勘工作费用的2.8%,1995年为10%，到1996年升至14%。几年中吸引的外资约5亿美元。其他资金也由1994年的8.5%升至1996年的12%。

用国家资金进行的地勘工作实行订货承包制。国家为需要各类地勘工作的订货方，地勘单位为承包方。