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第一章 美国教育法的历史发展

纵观美国教育法的历史发展过程，可以分为三个阶段：散权制时期、分权制时期、向集权制发展时期。

第一节散权制时期（内战以前）

在殖民地时期，各地移民自行设校和管校。英国移民照搬英国的教育原样，如高等教育方面，哈佛、耶鲁等学院仿照英国牛津、剑桥两大学；中等教育方面，拉丁语法学校仿照英国公学和文法学校；初等教育仿照英国教区学校、慈善学校、贫儿学校。贵族青年入公学、语法学校和学院，平民子弟入初等学校，实行双轨制。殖民地和宗主国一脉相承。而宾夕法尼亚和密执安的德国移民则讲德语、设立德国式的学校。各移民点之间互不往来，由于当时地广人稀，无法也不需实行统一管理，移民区便各自为政，自行颁布教育法令。如马萨诸塞殖民区于一六四二年和一六四七年两度颁布法令，规定凡居民五十户的镇区设立初等学校，满百户者设中等学校，实行强迫就学。这个时期的教育法实际上是各移民点自行颁布的，我们称之为“散权制”时期。

建国以后，一七九一年美国联邦宪法修正案第十条规定：“凡本宪法所未授予联邦，也未禁止各州行使的权力，均由各州或人民保留之。”联邦宪法对教育只字未提，按照当时的理解，教育应由各州掌管，称为“保留权力”。实际上，在内战以前，除了极个别州以外（纽约州、密执安州、马萨诸塞州、康涅狄格州），大部分州并未切实担负起这个责任。学校还是主要掌握在私人、教会和慈善机构手里，教育方面仍然保持“散权制”的特点，教育法仍由各地区自行颁布。

虽然联邦在这一时期也曾颁布过有关教育的法律，如一七八五年五月二十日颁布的土地勘定法令规定：“每镇将第十六区留作开办公立学校之用”，一七八七年的《西北法令》中规定拨出部分土地供教育事业利用，并特别规定：“学校以及教育措施应当得到赞助”，但是，那时联邦既无意图控制教育，实际上，这些法令在联邦控制教育方面也未起到什么作用。

第二节分权制时期（内战以后——二十世纪六十年代）

“散权制”在调动地方办学积极性方面有很大作用，有利于因地制宜，体现着民主的地方主义精神。尽管“散权制”有着许多优点，然而它也存在着更多的弊病。由于教育大权常为地方权势者所把持，受党派的倾轧影响严重，教育委员会和教师又多孤陋寡闻，难以实现教育的创新和改革，所以“散权制”受到猛烈抨击，特别是内战以后，南部奴隶制度崩溃，美国的生产力得到解放，伴随工业和科技事业的发展，美国资产阶级越来越需要有文化科学知识的工人和知识分子，广大群众也不断掀起要求普及教育的斗争。客观形势要求把分散的学校集中管理。因此 ，内战以后，合并学区运动风起云涌。州对教育的集权领导得到发展，学区权限被削弱，愈来愈多的州设置州教育委员会和州教育厅，由它们掌管教育大权。这种由州掌握教育权力的形式与过去的“散权制”不同，与联邦集权制也不同，我们把它称为“分权制”。

在发展州对教育权领导的过程中，曾遇到重重障碍。例如，有人担心州掌握教育领导权，会挫伤地方的积极性。有人呼吁联邦设置教育部，实行对教育的中央集权领导，以求全国具有统一的教育水平。分权论者认为美国幅员辽阔，各地情况不同，不宜由联邦政府用统一标准办学；在另一方面又指出扩大州的教育领导权，并不意味挫伤地方兴学的精神。他们主张在鼓励地方积极性的前提下，由州实行统一管理。从而把全州的教育水平统一起来。他们还说，教育事业已趋专业化，必须仿照工商业的科学管理方法，在教育上实行科学管理，各州富于人力、财力、是实现以科学方法办教育和领导教育的理想单位。在这种既重民主又重科学的双重标榜下，分权制得以盛行。

从十九世纪三十年代起，霍拉士，曼（H·Mann）和伯纳（H·Barnard）等教育改革家就开始创立州教育委员会和州教育厅，但内战以前建成的廖廖无几，直到内战以后各州才逐步健全了州的教育行政制度，尽到了宪法赋予的教育职责。

实行分权制以后，教育法主要由州制定。一般来说，州议会制定原则性的教育法，州教育委员会落实这些原则的教育法规。其中比较重要的义务教育法（compulsory attendence laws,直译叫“强迫上学法”），除了马萨诸塞州以外，几乎都是在内战以后制定的。近年来，州议会对教育很重视，在其通过的法案中，约有半数与教育有关。

联邦在这一时期也曾制定过很多教育法，主要有一八六二年的《第一摩雷尔法》（《The First Morrill Act》）、一八九○年的《第二摩雷尔法》、一九一七年的《职业教育法》（又称《史密斯一休斯法》）、一九四六年的《全国学校午餐法》、一九五○年的《受联邦冲击的地方教育机构的经费援助法》、一九五八年的《国防教育法》等三十多个。不过，联邦在这个时期的教育法大部分是单项补助性质的，并且主要是对高等教育补助。联邦对教育的控制很有限。

第三节向集权制发展时期（二十世纪六十年代以来）

从美国教育史可以看出，自建国起，联邦就利用拨给公有地作为款项这一手段，控制和推动全国教育事业。这种控制在广度上深度上是不断发展的。独立战争、内战、第一次世界大战、第二次世界大战都在不同程度上促使联邦承担更多的教育责任。特别是在苏联发射第一颗人造卫星之后，联邦把培养人才和发展智力作为国家大计。大力发展教育事业遂成为重要任务。而教育的迅速发展超出了州的负担能力。例如，公立学校的人数从一九四五年的二千二百三十万猛增至一九六三年的五千二百四十万，州和地方政府的教育经费支出从一九三五年的二十亿美元增至一九六四年的二百二十亿美元。一九五四年至一九六五年间建成了七十万个教室，教师工资提高了百分之四十三，一九四五年生均经费二百九十六美元 ，到了一九六四年生均经费达四百四十四美元 。州和地方已无力负担这笔巨大的教育费用，结果造成了一些严重问题，如一九六四年因文盲不能服兵役的在十个州占百分之二十五至百分之四十八。这种情况引起了联邦的严重关切。还有其它的一些方面的任务，如取消种族隔离实现教育平等、进行国际文化教育交流、在联邦范围内减少贫富差别等，也不是州所能承担的。大势所趋，联邦政府必须承担更多的教育责任。伴随着这种需要，人们提出了新的理论依据，对分权制的“保留权力”理论提出挑战。这种新的理论依据归纳起来主要是两条：（1）“共同防卫”和“普遍福利”条款（美国联邦宪法第一条第八项，它授权国会代表人民行动）（2）按照联邦宪法修正案第一条，联邦有权保护公民的宗教、言论、出版的自由以及保护公民的上诉权。按照新的理论，教育与国家的防卫、人民的福利密切相关，联邦从国防和人民福利的需要出发有权控制教育，并为此目的征税。另外，教育事业中涉及公民的宗教、言论、出版等自由权利的问题。联邦有权干涉，公民有上诉权，联邦则有权保护公民的这一权利。这实际上打破了教育是州的“保留权力”这一理论。为联邦控制教育创立了理论根据。基于这一新的理论联邦对教育的控制大大加强。

在美国教育法的历史上，联邦控制教育的最重要的里程碑是一九六五年的《初等和中等教育法》。这个法把建国以后联邦对教育的支助从单项发展到全面，从主要是高等教育扩展到其它各级各类教育。从第二次世界大战以后，尽管大规模补助教育的议案七次在参议院获得通过，在众议院五次获得通过，但最后都夭折了。直到一九六五年，联邦大规模补助教育的议案才第一次由总统签署成为法律，这就是《初等和中等教育法》。

一九六五年的《初等和中等教育法》扫除了联邦进一步补助教育的几个主要障碍：种族、宗教和联邦控制。这三个障碍的扫除为其后大批联邦教育法的通过创造了条件。

一九六五年以前，联邦的教育法是比较零散的。一九六五年以后，联邦的教育法比较系统了。其中重要的有一九六五年《高等教育法》、一九六六年《儿童营养法》、一九六六年《成人教育法》、一九六八年《教育总则法》。（《General Provision of Education Act》）、一九六八年《职业教育法》、一九七四年《特殊教育项目法》、一九七四年《社区学校法》、一九七五年《残废儿童教育法》一九七五年《先行起步——继续坚持法》（《Head Start — Follow Through Act》）等五十多个。

联邦通过教育法补助教育事业，拨款多而范围广，渠道多而影响深，全国各级各类教育事业越来越多地受到联邦的控制。与此同时，要求联邦政府成立教育部的呼声越来越高。其理由主要是各州贫富悬殊、标准不一，教育水平差距极大。另外，地方教育常流为少数集团把持的山头，目光短浅，保守落后。为了克服这些缺陷，须由中央集中管理，统一规划。一九七九年十月，卡特总统签署了第96—88号公法，即《教育部组织法》，授权成立内阁级的联邦教育部。美国成立联邦教育部并不意味着对教育实行集权制，《教育部组织法》中明确指出：“教育部的建立不会增加联邦政府在教育方面的权力，也不会减少保留给州和地方学校系统及州的其它机构的教育责任。”尽管如此，联邦教育部的成立确实表明了美国教育在集权制方向上又前进了一步。在教育和民权计划的管理方面就体现了这一点。到一九七九年，约有一百六十个大小不等的教育和民权计划分散于联邦各个不同的部门和机构中，比较大的由教、卫、福部（教育总署和民权总署）和国防部（国外家属学校）掌管。现在《教育部组织法》规定把人员和雇员从教、卫、福部（现称卫生和人民服务部）和四个其它联邦机构转交给教育部。也就是说要把过去的分散管理变为集中的管理，这正是集权的表现之一。

联邦对教育的控制，是通过联邦教育法提供拨款间接实现的。国会为了避免联邦直接控制教育。通常在教育法中列有专门一节，具体说明这一点。在一九六八年《教育总则法》中明确规定：“所实施的任何方案都不能解释为授权联邦的任何部门、机构、官员或雇员实行指示、监督、控制任何教育机构或学校系统的教学计划、管理计划或人事计划。不能解释为指示、监督、控制任何教育机构或学校系统选择图书馆资源、课本或其它印刷的出版的教学材料，也不能解释为要求分配或运送教师以克服种族的不平衡。”这实际上表明，美国的联邦教育法仍然具有分权的特色。联邦的教育法并不要求各州及各学区强制实施，各州及各学区可以自由接受或拒绝联邦经费及其政策指导方针。然而，这决不是说联邦的教育法无足轻重。相反，在各学区极度渴望增加经费的情况下，联邦的教育经费使大多数学区不得不执行联邦的教育政策。结果，联邦政府通过提供教育经费对教育实行了间接控制。尽管是间接的，在许多方面却是真实的。人们称联邦为“超级教育委员会”就表明了这一点。联邦在制定教育政策方面已经既有权力又有威信了。

里根总统任职以后，集权制的趋势又有倒退的迹象。里根主张在教育方面给州以更大的权限。一九八一年联邦国会通过了《教育合并和改进法》，这个新的范围庞大的教育法表明了各级政府之间在教育方面的关系的基本变化。它把给予初等、中等教育的指定用途的专项补助合并成不指定用途的总项补助，修订了《初等和中等教育法》第一项，这具有深远意义，它说明联邦意图把制定政策的责任和使用补助经费的责任归还给州和地方教育机构。