英国政党政治产生发展的原因.特点及意义 20
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政党政治发端于英国，作为政治史研究的热门领域，国内学术界在英国政党政治研究方面已有不少论著发表，但这些论著关注的重点，大多是1832年议会改革后，即自由党和保守党形成之后英国现代政党政治的发展，而对于政党形成之后，即近代早期的政党政治缺乏足够的关注。① 究其原因，不外乎此间的政党政治与王权、宗教、王位继承等问题搅和在一起，其发展主线较难理清。事实上，英国现代政党政治与近代早期政党政治一脉相承，两党的起源及早期政党政治的兴起，为后来英国政党政治的理论和实践都产生了深远影响。因此，考察英国政党政治的起源问题，明晰早期政党政治的基本特征，有助于我们深入把握现代英国政党政治的发展脉络以及英国政治发展的基本走向。
一 托利党与辉格党的诞生
政党政治的主体是政党，没有政党就谈不上政党政治。从起源学角度看，政党的前身一般都是政治派别或政治集团，早期的政党无一不是由派别或集团演化而来。那么，政党与传统政治派别或集团的根本区别何在呢？这就涉及政党的概念问题。
学术界对政党概念的探讨可谓众说纷纭。埃德蒙·柏克（Edmund Burke）认为：“政党是一些人基于一些一致同意的原则组织起来，并用他们的共同努力促进国家利益的团体。”② 利昂·爱泼斯坦（Leon Epstein）指出：“政党是组织松散的、以特定的标签（政党名称）寻求选举政府官员为目标的组织。”③ 吉奥瓦尼·萨托利（Ciovanni Sartori）的看法是：“政党是被官方认定在选举中提出候选人、并能够通过选举把候选人安置到公共职位上去的政治集团。”④ 西方学者对政党的界定，多少提到政党构成的一些要素。在笔者看来，在构成政党的诸多要素中，有三种要素最为根本：一套相对统一的为全体成员所信奉的政治纲领；一个相对稳定、持久的组织机构及其领导者；一种通过在立法机构选举中获得多数而执掌政权的目标。这三个条件是现代政党区别于传统政治派别或集团的重要标志。
英国两党的起源，最早可以追溯到革命前夕的两大政治派别——“骑士党”与“圆颅党”。为筹措军费以镇压苏格兰起义，1640年11月，专制君主查理一世不得不召集已停止了11年的议会，这届议会一直延续到1660年，史称“长期议会”。议会内部大体分为对立的两派：支持国王的一派称为“骑士党”，多为受到王室恩宠的大贵族，是坚定的国教信仰者；反对国王的一派称为“圆颅党”，主要由新贵族、乡绅及工商业者组成，大多是非国教徒。据艾弗尔·詹宁斯（Ivor Jennings）的考察，当时议会下院的552名议员中，有236人属于保王派，占议员总数的43％；有302人属于反对派，所占比例为55％，仅有14名议员采取中间立场。⑤ 革命爆发后，保王派的骑士党人投入国王阵营，而作为反对派的圆颅党人则成为议会的代表。有史学家认为，“此时的圆颅党和骑士党，实际上不过是处于萌芽状态的辉格党与托利党而已”⑥。但笔者认为，这未免有点言过其实，因为当时的两派依然不具备政党所应具备的几个要素。虽然如此，此间圆颅党与骑士党之间的斗争，仍可看做是复辟时期辉格党与托利党之间斗争的前奏。
1660年斯图亚特王朝复辟，查理二世于次年召开新一届议会，史称“骑士议会（Cavalier Parliament）”，而两党的雏形——“宫廷党”与“乡村党”开始出现。骑士议会内部的分化较为明显，在议会和政府中处于主导地位的是宫廷党，先后处于克拉伦敦（Clarendon）伯爵、丹比（Danby）伯爵的领导之下，其社会基础是信奉国教的大土地贵族，多由议会中担任政府官职或接受王室年金、封号的议员，以及宫廷官员和与王室保持密切联系者构成。宫廷党自产生伊始就与王室命运紧密相连，因此倡导国王的至尊地位，对查理二世推行的亲法政策表示认同。宫廷党反对宗教宽容，力图将“国教确立为英国官方唯一占统治地位的宗教，使其他一切非国教派都处于受排挤、迫害的地位”⑦。宫廷党长期把持议会和政府，而受到排挤或压制的反对派议员也逐渐联合起来。反对派主要由新贵族、地方乡绅以及工商业者、专业人员等组成，是非国教徒利益的代表。反对派对于宫廷党倚仗王室支持而长期独揽政权表示不满，他们极力要求限制王权，扩大议会主权，争取宗教宽容，提高非国教徒的社会地位。1673年，因发表反国王言论而被免除大法官职务的沙夫茨伯里（Shaftesbury）伯爵，愤而投入反对派阵营，并被拥戴为政治领袖。1673～1674年间，反对派开始演化为乡村党，并活跃于政治舞台上。⑧ 到17世纪70年代末期，乡村党内部凝聚力迅速增长，由一个松散的政治联合体，逐渐发展为一支在人数、组织、领导等方面足以与宫廷党相抗衡的政治力量。
此间活跃于英国政坛的宫廷党与乡村党已初步具备政党的某些特征，如拥有共同的领袖、政治纲领及参政目标，但两派之间界限较为模糊，在议席争夺方面党派特色仍不明显，这说明宫廷党和乡村党依然只是传统的政治派别，而非现代意义上的政党。不过，17世纪七八十年代之交，一起所谓的“天主教阴谋案（Popish Plot）”及其引发的“排斥危机”直接促成了近代英国两大政党——辉格党与托利党的诞生。
1678年，教士泰特斯·奥茨（Titus Oates）编造了一起骇人听闻的“天主教阴谋案”，声称一群天主教徒密谋行刺国王查理二世，并准备在法国支持下扶持查理二世的兄弟、信奉天主教的约克公爵詹姆士为国王，要在英国恢复天主教并屠杀新教徒。⑨ 沙夫茨伯里及其领导下的乡村党，对此事大加渲染，煽动民众的不满情绪。在议会中，乡村党议员对推行亲法政策的首要大臣、宫廷党领袖丹比提出弹劾，并敦促国王加入欧洲大陆国家发动的反法战争。为避免政治危机，查理二世被迫于1679年3月解散骑士议会，但在4月组建的新议会中，乡村党仍获得绝对多数，并在议会中提出《排斥法案》（Exclusion Bill），要求剥夺作为天主教徒的詹姆士的王位继承权，从而引发了“排斥危机”。⑩ 针对《排斥法案》，议会公开分裂为两派：以沙夫茨伯里为首的一派坚持宗教改革原则，反对天主教徒登上英国王位，力图剥夺詹姆士的王位继承权；以丹比为首的一派则坚持王位的世袭制原则，要求保留詹姆士的王位继承权。不久，这两派各自得到一个其政敌所起的绰号——法案的拥护者被称为“辉格党（Whig）”，“辉格”一次源自苏格兰的盖尔语，原意为马贼，在革命时期有人用它来作为对长老派的讥称；法案的反对者被政敌讥讽地称为“托利党”（Tory），“托利”一词源于爱尔兰语，意为不法之徒。(11) 这两个词日益流传开来，其本来涵义逐渐被人淡忘，两党都接受这一绰号作为正式名称，英国近代两大政党——辉格党和托利党由此诞生。
从近代辉格党与托利党的产生可以看出，二者实际上源自于17世纪中后叶英国议会中传统的政治派别或集团：辉格党实际上就是沙夫茨伯里领导的乡村党，其渊源可以追溯到革命前后的圆颅党；托利党实际上就是丹比领导的宫廷党，其渊源可以追溯到革命前后的骑士党。尽管此时两党较之现代意义上的政党还有差距，但政党的基本特征已基本具备：都提出了明确的政治纲领，《排斥法案》上的态度对立就是一个明显表现；都建立了稳定、持久的政治组织，形成了固定的领导核心；都力图通过控制议会来制定或影响政府决策。这三个特征，表明辉格党与托利党已超越了传统的政治派别，实现了从传统政治团体向近代政党的转变。
从理论上说，政党产生后政党政治随之出现，但事实并非如此。这是因为，在政党诞生后的十年间，即1679～1689年间，英国仍处于君主专制时期，王权依然至高无上，成为政治权力的中心；政党活动虽日趋活跃，但作为两党政治活动空间的议会还未成为一个常设性机构，更谈不上与王权相抗衡了。从“排斥危机”的解决中，不难看出君主政治大行其道。当议会中的两党处于尖锐对立时，查理二世公开表态，支持詹姆士的王位继承权，由此王权与托利党结成联盟。为避免《排斥法案》成为法律，国王不仅动用了否决权，还于1679～1681年间先后三次解散辉格党居于多数的议会，当发现辉格党始终控制议会时，国王甚至于1681～1685年间不再召开议会。由此看来，议会的存在与否，完全取决于国王，因此议会不可能成为与王权相抗衡的力量。在托利党的支持下，国王公开施行无议会的专制统治，对反对王权的辉格党人严厉打击，沙夫茨伯里逃亡国外，客死他乡。辉格党在打压之下开始一蹶不振，“国王和托利党人则大获全胜”(12)。诞生之初的辉格党，一下子由议会多数党沦为与政治绝缘的在野党，其关键在于强大王权的干预，王权可直接决定政党的前途和命运。由此看来，在专制王权之下，政党政治无从谈起。
1685年，詹姆士继承王位，史称詹姆士二世，继续在托利党的支持下推行专制统治，议会虽然恢复了，但成为王权的附庸。不久，詹姆士开始公开恢复天主教，让天主教徒在政府核心机构任职，这使得一向支持王权的托利党也不能忍受。托利党虽坚持王位继承的正统原则，但还坚持国教至上原则，不愿意看到天主教取代国教的至尊地位。正是在反对天主教复辟的基础上，整个新教阵营联合起来了。1688年两党联合发动“光荣革命”，詹姆士被赶下台并逃往法国，而信奉新教的詹姆士的女婿、女儿，即荷兰执政威廉与玛丽被共同拥戴为王。为避免专制王权的复活，议会于1689年通过限制王权的《权利法案》（Bill of Rights），这标志着立宪君主制的确立。(13) 革命以来王权与议会之间的斗争由此告一段落，议会的主权地位有了法律保障，以议会为活动空间的政党政治也随之兴起。
二 议会主权与政党政府
所谓政党政治，“从广义上理解，则是指政党掌握或参与国家政权，并在国家政治社会生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位的政治现象”(14)。从性质上而言，政党政治属于民主政治，是代议制民主的一种表现形式。政党政治是相对于君主政治而言的，君主政治依靠君臣依附关系控制国家政权，政党政治则淡化了这种君臣关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家的权力机构。
从历史上看，政党政治的兴起是君主政治衰退的产物，换言之，政党政治是随着王权的衰落而逐步兴起的。就英国而言，1689年的《权利法案》是从君主专制走向立宪君主制的重要标志，同时也是王权衰落、政党政治兴起的肇始。不过，君主政治的衰退与政党政治的兴起并非一蹴而就，而是经历一个相对较长的过程。笔者认为，英国政党政治兴起于1689～1714年间，即威廉三世与安妮女王统治时期。1689年《权利法案》的颁布是王权衰落、议会确立主权地位的开始；1714年来自德意志的汉诺威王朝入主英国，主客观因素造成王权急剧衰落，使得政党政治的发展进入一个新阶段。
1689～1714年的25年间是英国政党政治兴起或起源的阶段，此间，英国政治的发展沿着两条主线进行：一条主线是王权和议会之间的权力斗争，王权逐渐衰落，议会权势上升，这是政党在政治生活中发挥作用的前提所在；另一条主线是政党政府的兴起，即此前国王依赖王室宠幸、私人顾问来施行统治，现在转而依靠议会中的政党，特别是多数党所组成的政府来施行统治，政党在国家政权运转中逐渐发挥重要作用。
《权利法案》颁布后，国王并未成为“统而不治”的“虚君”，早期的立宪君主制是国王与议会共享权力的政治体制，在权力的具体分配方面，法案并没有明确规定。事实上，此时国王依然大权在握，如法案规定，国王必须定期召开议会，但到底几年召开一次，法案并没有做出详细规定，更何况国王依然拥有随意召开和解散议会的权力；国王还拥有制定内外政策的权力，拥有任免各部大臣及官吏的权力，特别是对官员的任命权在很大程度上使得国王能实现对议会的控制。(15) 这样，在威廉入主英国后的20多年间，国王与议会之间的权力斗争十分激烈，新生的两党作为议会中的核心力量，积极投入到削弱王权的斗争之中。
威廉与安妮在位的25年间，英国先后卷入欧洲大陆奥格斯堡同盟战争、西班牙王位继承战争，这对英国宪政产生了重要影响。战争的维持需要庞大的财政支出，而只有得到议会的授权，国王才能够征税和征兵。早在1689年3月，议会就通过一项拨款法案，授予国王每年120万英镑的税款，其中60万用于宫廷和非军事性开支，其余用于海陆军开支。(16) 此后，议会不断通过各种手段，将财政大权牢牢掌握在自己手中。到安妮女王时期，英国已形成这样的惯例，即财政部每年都要制定财政预算提交议会讨论通过。(17) 这样，议会逐步掌控了财政大权，并以此作为与王权斗争的重要砝码，由此强化自身的主权地位。
为了削弱国王拥有的军事大权，1689年议会通过《兵变法》（Mutiny Act），法案规定：“为确保国家安全以及捍卫新教信仰，在国家面临危险时，国王在议会授权的前提下，可以召集军队，但这支军队只能维持一年。”(18) 可见，虽然国王依然可以统帅军队，但受到议会的极大限制：军队的维持每年都要得到议会的确认，这不仅“意味着每年都要召开议会”(19)，而且意味着国王独立享有并行使的军事权力受到议会的限制。
为防止出现斯图亚特王朝早期的“无议会”或“长期议会”的局面，1694年议会以战争拨款为要挟，通过了《三年法案》（Triennial Act）。从此，议会至少每三年召开一次，每届议会任期不超过三年。(20) 这意味着议会已成为一个常设性机构，长期议会或无议会时代宣告终结，这为政党政府从议会中的诞生提供了前提。
议会在与王权的斗争中取得的重大胜利当属1701年的《王位继承法》（Act of Settlement）。法案规定，安妮去世之后，英国王位将传给德国汉诺威王室的索菲亚公主及其后裔。法案本身表明，由议会来讨论并决定王位继承人，是对议会主权的一种伸张，实际上也是重申光荣革命所确立的原则，即王权处于议会之下。不仅如此，法案还对王权加以特别限制：（1）法官的任免权虽然属于国王，但要经过议会两院的认可，这实际上是削弱了国王的司法控制权。（2）一切有关英国政府的事务，均应在枢密院中处理，所有决议均需要枢密院中的提议者和赞同者签字。这一条款实际上剥夺了作为政府首脑的国王单独做出决策的权力。
光荣革命后，国王利用官员任免权控制议会的现象较为普遍。为将王室宠幸排挤出议会，议会于1707年通过《任职法案》（Place Act），法案规定：“凡从王室新近获得官职，或领取薪俸者，均不得当选议员并进入议会下院……凡已当选下院议员并在任职期间接受国王官职者，其议员资格将被宣布无效。”(21) 由此，国王再也不能通过赏官赐爵手段控制议会了，该法案被看做是“限制王权影响力在下院增长的巨大成功”(22)。
到18世纪初，随着一系列法案的出台，国王在行政、立法、司法、军事等方面的权力被逐步削弱乃至丧失。而作为国王手中的尚方宝剑，否决权实际上也丧失了。威廉曾将否决权作为与议会对抗的最后砝码，一生曾行使过五次否决权。安妮则仅于1707年行使过否决权，由此成为英国历史上最后一位行使否决权的君主。此后，国王在法理上依然享有否决权，但没有哪位国王再行使过它，国王的否决权实际上已丧失了。(23) 这样一来，国王签署议会通过的法案就成为一种象征，这是确立议会主权地位的重要标志。总体来看，王权的衰落以及议会主权地位的确立，使得政党通过赢得议会选举而执掌国家政权成为一种可能，而政党政府的组建，则标志着可能性已经变成现实。
政党政府的组建是政党政治兴起的重要表现，它意味着政党执政目标的实现，这是王权衰落的必然结果。光荣革命后，作为国家元首及政府首脑的君主依然保留着一些政治特权，并从内心排斥政党对国家权力的染指。威廉尽其所能地将权力集中于自己手中，将没有被法律剥夺的权力用之以极，坚决抗拒各种势力对这些权力的攻击。(24) 安妮虽然不如威廉那样专权，但也不想过多地依赖哪一政党来施行统治，即不想成为政党政府的傀儡。不过，随着一系列限制王权的法案的通过，这两位君主也不得不正视王权衰落、议会地位提升的现实，不得不依赖政党的力量来施行统治。
威廉统治期间，力图组建由辉格党与托利党共同参与的混合政府，以便在两党权力斗争中强化君主权力。混合政府之所以能存在，一方面在于，虽然议会逐渐为两大党所控制，但任何一个政党都难确保占据绝对多数席位；另一方面，国王对于政府官员的任命往往根据个人好恶，而非严格意义上依据议会选举结果。继位之初的威廉，改组了詹姆士二世的政府，政府中不仅有辉格党与托利党成员，还有不属于任何政党的王室官员。由于成员来源复杂，在政策制定上争论激烈，而决策权最后往往落到威廉自己手中。1690～1694年间，威廉拉拢两党中的温和派，组建托利党人占主导地位的混合政府。但这届政府不仅没有解决对外战争所引发的财政危机，而且还不断提出限制王权的《任职法案》，引起威廉的极大不满。1694～1697年间，威廉罢免了反战的托利党人，建立起由辉格党“小集团”（Junto）所组成的一党政府。为解决由于战争造成的财政危机，政府宣布成立英格兰银行，建立起国债制度。这彻底解决了威廉发动战争的后顾之忧，欧洲战场上的局势也很快改观。1697年战争结束后，威廉又对政府实施改组，罢免了部分激进的辉格党人，拉拢部分托利党人，再次建立起混合政府，戈多尔芬（Godolphin）领导的托利党在政府中处于主导地位，直到1702年威廉驾崩为止。
安妮女王是个坚定的国教徒，从感情上亲近于托利党人，因此，在1702～1706年所组建的首届政府，是一个戈多尔芬领导的托利党人占主导地位的混合政府。1705年议会选举之后，辉格党获得议会多数席位，安妮才被迫改组政府。1705～1710年间，混合政府的控制权逐渐由托利党转移到辉格党手中。这届政府将战争政策推行到极致，1709年当法国提出议和后，辉格党依然不愿放弃战争，声称“只要波旁王朝的势力还没有被赶出西班牙，就不会存在和平”(25)，这引起了民众以及安妮的厌倦和不满。从1710年开始，安妮先后罢免了政府中不愿停战的辉格党人，建立起托利党的一党政府。1710～1714年间的托利党政府，很快与法国签订停战条约，英国迎来了难得的和平局面。(26) 此时，一党独大的托利党政府，内部却陷入严重分裂状态。尤其是，以博林布鲁克（Bolingbroke）为首的“十月派”，由于策划和卷入詹姆士的复辟阴谋，引起民众以及汉诺威王室的不满。这样，1714年安妮女王驾崩、乔治一世入主英国王位后，托利党长期处于在野地位，辉格党则东山再起，建立起近半个世纪的“辉格优势”。
总体来看，威廉与安妮统治的25年间，政党政府已初步建立起来。虽然王室宠幸、国王私人顾问以及无党派人士也进入内阁，但其成员数目越来越少，而来自两党的政治领袖人物居于绝对多数地位，这意味着政党开始实现了对政府的控制。尽管作为政府首脑的国王仍享有行政大权，但不可能如1689年以前的专制君主那样为所欲为，而是要充分考虑内阁中各政党成员的态度和意见。在通常情况下，国王的决策必须与内阁中多数的意见保持一致，否则就容易引发政治危机，这就为政党在政府中发挥重要作用提供了保障。不过，斯图亚特王朝末期仍处于政党政府的初创时期，君主的权力依然很大，这尤其体现在外交方面。1698年，威廉代表英国与别国政府签订反法联盟条约，但这么大的事情直到1700年才为议会和政府所知晓。尽管议会表示不满，但威廉却行之泰然，认为这次行动并未明显超出他的特权范围。这也从侧面说明，早期的政党政府还未能取代国王行使权力，充其量只能与国王分享政治权力。
在政府构成上，君主的个人倾向有时起到很大作用。虽然在威廉和安妮统治时期，两党混合政府与一党政府在不断交替，但总的来看，威廉倾向于辉格党，因为辉格党支持威廉的战争政策；安妮倾向于托利党，因为托利党推崇国教的至尊地位。在这25年的大多数时间，政党政府都是两党混合政府。但在1694～1697年间，威廉三世为维持对外战争而建立起辉格党“小集团”的一党政府；而1710～1714年间，安妮女王为尽快结束战争而建立起托利党的一党政府，两个一党政府的组建形成鲜明的对照。但此时的一党政府依然不是后来的责任内阁，因为它并非议会选举的直接结果(27)，而是君主根据形势的需要而调整政府构成的结果，这也说明早期政党政府还难以完全摆脱君主的控制。
三 政党政治的基本特征
1689～1714年是英国政党政治的起源阶段，此间君主政治日渐消退，政党政治日益兴起。在从君主政治向政党政治的过渡阶段，英国政党政治的模糊性、复杂性不时体现出来：君主政治虽在消退，但其余威尚存；政党政治虽然兴起，但却受到王权的限制。具体来看，政党政治表现出如下特征：
首先，议会的大多数席位被辉格党与托利党这两大政党所控制，而两党之间的政治分野较为明显，以参政和执政为目标的政治斗争日趋激烈。威廉与安妮统治时期，辉格党与托利党在议会下院活动日趋频繁。尽管议会下院还有着一些游离于两党之外的独立议员，但辉格党与托利党议员占据议会绝大多数，且两党之间界限明显。有学者对安妮女王时期的议会成分进行了分析：此间议会下院共产生1250名议员，其中156名议员因种种原因没有登记在册，登记在册的1064名议员中，495名议员总是站在托利党一边，439名议员总是站在辉格党一边，只有130名议员游离于两党之外；与之对应，上院贵族也出现党派分化：其间登记在册的182名世俗贵族中，仅有41名贵族跨越党派界限而保持独立。(28) 由此看来，政党间的分立已很明显，正如普卢姆（Plumb）所指出的，“辉格党与托利党的分立构成政治史基本史实之一……对于此间的政治家而言，辉格党和托利党之间就如同白昼与黑夜一样泾渭分明”(29)。
在把持议会的前提下，两党之间在重大政治问题上的对立日趋明显，这主要表现在：其一，对待非国教徒的立场和政策上的对立。托利党主张强化国教地位，严厉限制非国教徒的权利，在主政期间，托利党曾通过一系列宗教法案，打击非国教徒势力，实际上是在削弱辉格党的群众基础。辉格党标榜为非国教徒利益的坚定捍卫者，主张对所有新教徒实施“宗教宽容”，甚至主张英国接纳他国受到迫害的新教徒。其二，对待王位继承问题上态度的差异。辉格党对于威廉和玛丽担任国王，无论从内心里还是从行动上都表示支持，并坚决反对詹姆士二世及其后裔的复辟活动。而托利党大多信奉传统的王位继承法则，从内心里并不愿意承认威廉是“合法、合理的国王”。安妮统治末期，托利党内一些贵族还在图谋让流亡君主詹姆士的儿子复辟。两党在王位继承问题上的分歧，很大程度上导致汉诺威新君入主英国后托利党长期失势的政治局面。其三，两党在对欧洲战争政策上态度不同。辉格党是新贵族、乡绅、城市工商业阶层利益的代表，从总体上支持国王的对外战争，认为战争是英国树立霸权地位、拓宽海外市场的必要手段。托利党从总体上反对战争，认为战争对土地贵族的利益构成损害，导致土地税增加。对待战争的不同态度直接决定了两党的政治命运，威廉时期的辉格党一党政府与安妮时期托利党一党政府的建立，都与战争问题直接相关。
两党之间对于议会席位的争夺以及对于内阁职位的争夺依然非常激烈。由于责任政府尚未形成，所以议会多数党并不一定能保持其独揽政府，但在内阁构成上，充分考虑议会多数党的利益已成为大势所趋。这是因为，政府的重大决策，都须经过议会讨论批准，如果政府构成严重偏离议会多数，就会出现宪政危机。为此，此间政党政治一方面表现为两党联合对抗并削弱王权，另一方面又表现为两党对于参政权力的争夺。两党之间既有合作，又有对抗，政党政治的复杂性可见一斑。
其次，在从君主政治向政党政治过渡进程中，即政党政治兴起过程中，国王依然大权在握，有时甚至能决定政党的前途和命运；但另一方面，议会主权地位的确立，促使国王不得不根据议会中的力量分布而调整政府构成，这为后来责任内阁的创立奠定了基础。
在威廉和安妮统治期间，政党政府开始建立并运作起来。但在政府成员的组成上，国王的态度至关重要。虽然议会选举的结果在很大程度上反映了民意，但并不一定能在政府成员的构成上体现出来。由于议会成为常设性机构，大选频繁进行，但大选结果并不立即造成政府的变更，因为当时还没有议会多数党单独组阁的先例。威廉和安妮当政期间，还没有哪一届政府是议会选举的直接结果。1694年威廉任命辉格党组成一党内阁时，议会下院中的多数派是托利党及其支持者，直到1695年大选后，执政的辉格党才在议会下院获得多数，从而巩固了其执政地位。再看安妮时期的几次选举：1702年托利党赢得大选，但安妮仍延续从威廉那里继承下来的混合政府，辉格党在政府中担任要职；1708年大选后，虽然建立起“自光荣革命后辉格党势力最强的一届议会”(30)，但安妮并没有“任命组建一个严格意义上的辉格党政府”(31)，而是对托利党政府实施改组，任命部分辉格党贵族进入政权，逐渐完成从托利党主导的政府向辉格党主导的政府的演变。这充分说明，当时的政府构成与议会下院并不保持绝对的一致。
一 托利党与辉格党的诞生
政党政治的主体是政党，没有政党就谈不上政党政治。从起源学角度看，政党的前身一般都是政治派别或政治集团，早期的政党无一不是由派别或集团演化而来。那么，政党与传统政治派别或集团的根本区别何在呢？这就涉及政党的概念问题。
学术界对政党概念的探讨可谓众说纷纭。埃德蒙·柏克（Edmund Burke）认为：“政党是一些人基于一些一致同意的原则组织起来，并用他们的共同努力促进国家利益的团体。”② 利昂·爱泼斯坦（Leon Epstein）指出：“政党是组织松散的、以特定的标签（政党名称）寻求选举政府官员为目标的组织。”③ 吉奥瓦尼·萨托利（Ciovanni Sartori）的看法是：“政党是被官方认定在选举中提出候选人、并能够通过选举把候选人安置到公共职位上去的政治集团。”④ 西方学者对政党的界定，多少提到政党构成的一些要素。在笔者看来，在构成政党的诸多要素中，有三种要素最为根本：一套相对统一的为全体成员所信奉的政治纲领；一个相对稳定、持久的组织机构及其领导者；一种通过在立法机构选举中获得多数而执掌政权的目标。这三个条件是现代政党区别于传统政治派别或集团的重要标志。
英国两党的起源，最早可以追溯到革命前夕的两大政治派别——“骑士党”与“圆颅党”。为筹措军费以镇压苏格兰起义，1640年11月，专制君主查理一世不得不召集已停止了11年的议会，这届议会一直延续到1660年，史称“长期议会”。议会内部大体分为对立的两派：支持国王的一派称为“骑士党”，多为受到王室恩宠的大贵族，是坚定的国教信仰者；反对国王的一派称为“圆颅党”，主要由新贵族、乡绅及工商业者组成，大多是非国教徒。据艾弗尔·詹宁斯（Ivor Jennings）的考察，当时议会下院的552名议员中，有236人属于保王派，占议员总数的43％；有302人属于反对派，所占比例为55％，仅有14名议员采取中间立场。⑤ 革命爆发后，保王派的骑士党人投入国王阵营，而作为反对派的圆颅党人则成为议会的代表。有史学家认为，“此时的圆颅党和骑士党，实际上不过是处于萌芽状态的辉格党与托利党而已”⑥。但笔者认为，这未免有点言过其实，因为当时的两派依然不具备政党所应具备的几个要素。虽然如此，此间圆颅党与骑士党之间的斗争，仍可看做是复辟时期辉格党与托利党之间斗争的前奏。
1660年斯图亚特王朝复辟，查理二世于次年召开新一届议会，史称“骑士议会（Cavalier Parliament）”，而两党的雏形——“宫廷党”与“乡村党”开始出现。骑士议会内部的分化较为明显，在议会和政府中处于主导地位的是宫廷党，先后处于克拉伦敦（Clarendon）伯爵、丹比（Danby）伯爵的领导之下，其社会基础是信奉国教的大土地贵族，多由议会中担任政府官职或接受王室年金、封号的议员，以及宫廷官员和与王室保持密切联系者构成。宫廷党自产生伊始就与王室命运紧密相连，因此倡导国王的至尊地位，对查理二世推行的亲法政策表示认同。宫廷党反对宗教宽容，力图将“国教确立为英国官方唯一占统治地位的宗教，使其他一切非国教派都处于受排挤、迫害的地位”⑦。宫廷党长期把持议会和政府，而受到排挤或压制的反对派议员也逐渐联合起来。反对派主要由新贵族、地方乡绅以及工商业者、专业人员等组成，是非国教徒利益的代表。反对派对于宫廷党倚仗王室支持而长期独揽政权表示不满，他们极力要求限制王权，扩大议会主权，争取宗教宽容，提高非国教徒的社会地位。1673年，因发表反国王言论而被免除大法官职务的沙夫茨伯里（Shaftesbury）伯爵，愤而投入反对派阵营，并被拥戴为政治领袖。1673～1674年间，反对派开始演化为乡村党，并活跃于政治舞台上。⑧ 到17世纪70年代末期，乡村党内部凝聚力迅速增长，由一个松散的政治联合体，逐渐发展为一支在人数、组织、领导等方面足以与宫廷党相抗衡的政治力量。
此间活跃于英国政坛的宫廷党与乡村党已初步具备政党的某些特征，如拥有共同的领袖、政治纲领及参政目标，但两派之间界限较为模糊，在议席争夺方面党派特色仍不明显，这说明宫廷党和乡村党依然只是传统的政治派别，而非现代意义上的政党。不过，17世纪七八十年代之交，一起所谓的“天主教阴谋案（Popish Plot）”及其引发的“排斥危机”直接促成了近代英国两大政党——辉格党与托利党的诞生。
1678年，教士泰特斯·奥茨（Titus Oates）编造了一起骇人听闻的“天主教阴谋案”，声称一群天主教徒密谋行刺国王查理二世，并准备在法国支持下扶持查理二世的兄弟、信奉天主教的约克公爵詹姆士为国王，要在英国恢复天主教并屠杀新教徒。⑨ 沙夫茨伯里及其领导下的乡村党，对此事大加渲染，煽动民众的不满情绪。在议会中，乡村党议员对推行亲法政策的首要大臣、宫廷党领袖丹比提出弹劾，并敦促国王加入欧洲大陆国家发动的反法战争。为避免政治危机，查理二世被迫于1679年3月解散骑士议会，但在4月组建的新议会中，乡村党仍获得绝对多数，并在议会中提出《排斥法案》（Exclusion Bill），要求剥夺作为天主教徒的詹姆士的王位继承权，从而引发了“排斥危机”。⑩ 针对《排斥法案》，议会公开分裂为两派：以沙夫茨伯里为首的一派坚持宗教改革原则，反对天主教徒登上英国王位，力图剥夺詹姆士的王位继承权；以丹比为首的一派则坚持王位的世袭制原则，要求保留詹姆士的王位继承权。不久，这两派各自得到一个其政敌所起的绰号——法案的拥护者被称为“辉格党（Whig）”，“辉格”一次源自苏格兰的盖尔语，原意为马贼，在革命时期有人用它来作为对长老派的讥称；法案的反对者被政敌讥讽地称为“托利党”（Tory），“托利”一词源于爱尔兰语，意为不法之徒。(11) 这两个词日益流传开来，其本来涵义逐渐被人淡忘，两党都接受这一绰号作为正式名称，英国近代两大政党——辉格党和托利党由此诞生。
从近代辉格党与托利党的产生可以看出，二者实际上源自于17世纪中后叶英国议会中传统的政治派别或集团：辉格党实际上就是沙夫茨伯里领导的乡村党，其渊源可以追溯到革命前后的圆颅党；托利党实际上就是丹比领导的宫廷党，其渊源可以追溯到革命前后的骑士党。尽管此时两党较之现代意义上的政党还有差距，但政党的基本特征已基本具备：都提出了明确的政治纲领，《排斥法案》上的态度对立就是一个明显表现；都建立了稳定、持久的政治组织，形成了固定的领导核心；都力图通过控制议会来制定或影响政府决策。这三个特征，表明辉格党与托利党已超越了传统的政治派别，实现了从传统政治团体向近代政党的转变。
从理论上说，政党产生后政党政治随之出现，但事实并非如此。这是因为，在政党诞生后的十年间，即1679～1689年间，英国仍处于君主专制时期，王权依然至高无上，成为政治权力的中心；政党活动虽日趋活跃，但作为两党政治活动空间的议会还未成为一个常设性机构，更谈不上与王权相抗衡了。从“排斥危机”的解决中，不难看出君主政治大行其道。当议会中的两党处于尖锐对立时，查理二世公开表态，支持詹姆士的王位继承权，由此王权与托利党结成联盟。为避免《排斥法案》成为法律，国王不仅动用了否决权，还于1679～1681年间先后三次解散辉格党居于多数的议会，当发现辉格党始终控制议会时，国王甚至于1681～1685年间不再召开议会。由此看来，议会的存在与否，完全取决于国王，因此议会不可能成为与王权相抗衡的力量。在托利党的支持下，国王公开施行无议会的专制统治，对反对王权的辉格党人严厉打击，沙夫茨伯里逃亡国外，客死他乡。辉格党在打压之下开始一蹶不振，“国王和托利党人则大获全胜”(12)。诞生之初的辉格党，一下子由议会多数党沦为与政治绝缘的在野党，其关键在于强大王权的干预，王权可直接决定政党的前途和命运。由此看来，在专制王权之下，政党政治无从谈起。
1685年，詹姆士继承王位，史称詹姆士二世，继续在托利党的支持下推行专制统治，议会虽然恢复了，但成为王权的附庸。不久，詹姆士开始公开恢复天主教，让天主教徒在政府核心机构任职，这使得一向支持王权的托利党也不能忍受。托利党虽坚持王位继承的正统原则，但还坚持国教至上原则，不愿意看到天主教取代国教的至尊地位。正是在反对天主教复辟的基础上，整个新教阵营联合起来了。1688年两党联合发动“光荣革命”，詹姆士被赶下台并逃往法国，而信奉新教的詹姆士的女婿、女儿，即荷兰执政威廉与玛丽被共同拥戴为王。为避免专制王权的复活，议会于1689年通过限制王权的《权利法案》（Bill of Rights），这标志着立宪君主制的确立。(13) 革命以来王权与议会之间的斗争由此告一段落，议会的主权地位有了法律保障，以议会为活动空间的政党政治也随之兴起。
二 议会主权与政党政府
所谓政党政治，“从广义上理解，则是指政党掌握或参与国家政权，并在国家政治社会生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位的政治现象”(14)。从性质上而言，政党政治属于民主政治，是代议制民主的一种表现形式。政党政治是相对于君主政治而言的，君主政治依靠君臣依附关系控制国家政权，政党政治则淡化了这种君臣关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家的权力机构。
从历史上看，政党政治的兴起是君主政治衰退的产物，换言之，政党政治是随着王权的衰落而逐步兴起的。就英国而言，1689年的《权利法案》是从君主专制走向立宪君主制的重要标志，同时也是王权衰落、政党政治兴起的肇始。不过，君主政治的衰退与政党政治的兴起并非一蹴而就，而是经历一个相对较长的过程。笔者认为，英国政党政治兴起于1689～1714年间，即威廉三世与安妮女王统治时期。1689年《权利法案》的颁布是王权衰落、议会确立主权地位的开始；1714年来自德意志的汉诺威王朝入主英国，主客观因素造成王权急剧衰落，使得政党政治的发展进入一个新阶段。
1689～1714年的25年间是英国政党政治兴起或起源的阶段，此间，英国政治的发展沿着两条主线进行：一条主线是王权和议会之间的权力斗争，王权逐渐衰落，议会权势上升，这是政党在政治生活中发挥作用的前提所在；另一条主线是政党政府的兴起，即此前国王依赖王室宠幸、私人顾问来施行统治，现在转而依靠议会中的政党，特别是多数党所组成的政府来施行统治，政党在国家政权运转中逐渐发挥重要作用。
《权利法案》颁布后，国王并未成为“统而不治”的“虚君”，早期的立宪君主制是国王与议会共享权力的政治体制，在权力的具体分配方面，法案并没有明确规定。事实上，此时国王依然大权在握，如法案规定，国王必须定期召开议会，但到底几年召开一次，法案并没有做出详细规定，更何况国王依然拥有随意召开和解散议会的权力；国王还拥有制定内外政策的权力，拥有任免各部大臣及官吏的权力，特别是对官员的任命权在很大程度上使得国王能实现对议会的控制。(15) 这样，在威廉入主英国后的20多年间，国王与议会之间的权力斗争十分激烈，新生的两党作为议会中的核心力量，积极投入到削弱王权的斗争之中。
威廉与安妮在位的25年间，英国先后卷入欧洲大陆奥格斯堡同盟战争、西班牙王位继承战争，这对英国宪政产生了重要影响。战争的维持需要庞大的财政支出，而只有得到议会的授权，国王才能够征税和征兵。早在1689年3月，议会就通过一项拨款法案，授予国王每年120万英镑的税款，其中60万用于宫廷和非军事性开支，其余用于海陆军开支。(16) 此后，议会不断通过各种手段，将财政大权牢牢掌握在自己手中。到安妮女王时期，英国已形成这样的惯例，即财政部每年都要制定财政预算提交议会讨论通过。(17) 这样，议会逐步掌控了财政大权，并以此作为与王权斗争的重要砝码，由此强化自身的主权地位。
为了削弱国王拥有的军事大权，1689年议会通过《兵变法》（Mutiny Act），法案规定：“为确保国家安全以及捍卫新教信仰，在国家面临危险时，国王在议会授权的前提下，可以召集军队，但这支军队只能维持一年。”(18) 可见，虽然国王依然可以统帅军队，但受到议会的极大限制：军队的维持每年都要得到议会的确认，这不仅“意味着每年都要召开议会”(19)，而且意味着国王独立享有并行使的军事权力受到议会的限制。
为防止出现斯图亚特王朝早期的“无议会”或“长期议会”的局面，1694年议会以战争拨款为要挟，通过了《三年法案》（Triennial Act）。从此，议会至少每三年召开一次，每届议会任期不超过三年。(20) 这意味着议会已成为一个常设性机构，长期议会或无议会时代宣告终结，这为政党政府从议会中的诞生提供了前提。
议会在与王权的斗争中取得的重大胜利当属1701年的《王位继承法》（Act of Settlement）。法案规定，安妮去世之后，英国王位将传给德国汉诺威王室的索菲亚公主及其后裔。法案本身表明，由议会来讨论并决定王位继承人，是对议会主权的一种伸张，实际上也是重申光荣革命所确立的原则，即王权处于议会之下。不仅如此，法案还对王权加以特别限制：（1）法官的任免权虽然属于国王，但要经过议会两院的认可，这实际上是削弱了国王的司法控制权。（2）一切有关英国政府的事务，均应在枢密院中处理，所有决议均需要枢密院中的提议者和赞同者签字。这一条款实际上剥夺了作为政府首脑的国王单独做出决策的权力。
光荣革命后，国王利用官员任免权控制议会的现象较为普遍。为将王室宠幸排挤出议会，议会于1707年通过《任职法案》（Place Act），法案规定：“凡从王室新近获得官职，或领取薪俸者，均不得当选议员并进入议会下院……凡已当选下院议员并在任职期间接受国王官职者，其议员资格将被宣布无效。”(21) 由此，国王再也不能通过赏官赐爵手段控制议会了，该法案被看做是“限制王权影响力在下院增长的巨大成功”(22)。
到18世纪初，随着一系列法案的出台，国王在行政、立法、司法、军事等方面的权力被逐步削弱乃至丧失。而作为国王手中的尚方宝剑，否决权实际上也丧失了。威廉曾将否决权作为与议会对抗的最后砝码，一生曾行使过五次否决权。安妮则仅于1707年行使过否决权，由此成为英国历史上最后一位行使否决权的君主。此后，国王在法理上依然享有否决权，但没有哪位国王再行使过它，国王的否决权实际上已丧失了。(23) 这样一来，国王签署议会通过的法案就成为一种象征，这是确立议会主权地位的重要标志。总体来看，王权的衰落以及议会主权地位的确立，使得政党通过赢得议会选举而执掌国家政权成为一种可能，而政党政府的组建，则标志着可能性已经变成现实。
政党政府的组建是政党政治兴起的重要表现，它意味着政党执政目标的实现，这是王权衰落的必然结果。光荣革命后，作为国家元首及政府首脑的君主依然保留着一些政治特权，并从内心排斥政党对国家权力的染指。威廉尽其所能地将权力集中于自己手中，将没有被法律剥夺的权力用之以极，坚决抗拒各种势力对这些权力的攻击。(24) 安妮虽然不如威廉那样专权，但也不想过多地依赖哪一政党来施行统治，即不想成为政党政府的傀儡。不过，随着一系列限制王权的法案的通过，这两位君主也不得不正视王权衰落、议会地位提升的现实，不得不依赖政党的力量来施行统治。
威廉统治期间，力图组建由辉格党与托利党共同参与的混合政府，以便在两党权力斗争中强化君主权力。混合政府之所以能存在，一方面在于，虽然议会逐渐为两大党所控制，但任何一个政党都难确保占据绝对多数席位；另一方面，国王对于政府官员的任命往往根据个人好恶，而非严格意义上依据议会选举结果。继位之初的威廉，改组了詹姆士二世的政府，政府中不仅有辉格党与托利党成员，还有不属于任何政党的王室官员。由于成员来源复杂，在政策制定上争论激烈，而决策权最后往往落到威廉自己手中。1690～1694年间，威廉拉拢两党中的温和派，组建托利党人占主导地位的混合政府。但这届政府不仅没有解决对外战争所引发的财政危机，而且还不断提出限制王权的《任职法案》，引起威廉的极大不满。1694～1697年间，威廉罢免了反战的托利党人，建立起由辉格党“小集团”（Junto）所组成的一党政府。为解决由于战争造成的财政危机，政府宣布成立英格兰银行，建立起国债制度。这彻底解决了威廉发动战争的后顾之忧，欧洲战场上的局势也很快改观。1697年战争结束后，威廉又对政府实施改组，罢免了部分激进的辉格党人，拉拢部分托利党人，再次建立起混合政府，戈多尔芬（Godolphin）领导的托利党在政府中处于主导地位，直到1702年威廉驾崩为止。
安妮女王是个坚定的国教徒，从感情上亲近于托利党人，因此，在1702～1706年所组建的首届政府，是一个戈多尔芬领导的托利党人占主导地位的混合政府。1705年议会选举之后，辉格党获得议会多数席位，安妮才被迫改组政府。1705～1710年间，混合政府的控制权逐渐由托利党转移到辉格党手中。这届政府将战争政策推行到极致，1709年当法国提出议和后，辉格党依然不愿放弃战争，声称“只要波旁王朝的势力还没有被赶出西班牙，就不会存在和平”(25)，这引起了民众以及安妮的厌倦和不满。从1710年开始，安妮先后罢免了政府中不愿停战的辉格党人，建立起托利党的一党政府。1710～1714年间的托利党政府，很快与法国签订停战条约，英国迎来了难得的和平局面。(26) 此时，一党独大的托利党政府，内部却陷入严重分裂状态。尤其是，以博林布鲁克（Bolingbroke）为首的“十月派”，由于策划和卷入詹姆士的复辟阴谋，引起民众以及汉诺威王室的不满。这样，1714年安妮女王驾崩、乔治一世入主英国王位后，托利党长期处于在野地位，辉格党则东山再起，建立起近半个世纪的“辉格优势”。
总体来看，威廉与安妮统治的25年间，政党政府已初步建立起来。虽然王室宠幸、国王私人顾问以及无党派人士也进入内阁，但其成员数目越来越少，而来自两党的政治领袖人物居于绝对多数地位，这意味着政党开始实现了对政府的控制。尽管作为政府首脑的国王仍享有行政大权，但不可能如1689年以前的专制君主那样为所欲为，而是要充分考虑内阁中各政党成员的态度和意见。在通常情况下，国王的决策必须与内阁中多数的意见保持一致，否则就容易引发政治危机，这就为政党在政府中发挥重要作用提供了保障。不过，斯图亚特王朝末期仍处于政党政府的初创时期，君主的权力依然很大，这尤其体现在外交方面。1698年，威廉代表英国与别国政府签订反法联盟条约，但这么大的事情直到1700年才为议会和政府所知晓。尽管议会表示不满，但威廉却行之泰然，认为这次行动并未明显超出他的特权范围。这也从侧面说明，早期的政党政府还未能取代国王行使权力，充其量只能与国王分享政治权力。
在政府构成上，君主的个人倾向有时起到很大作用。虽然在威廉和安妮统治时期，两党混合政府与一党政府在不断交替，但总的来看，威廉倾向于辉格党，因为辉格党支持威廉的战争政策；安妮倾向于托利党，因为托利党推崇国教的至尊地位。在这25年的大多数时间，政党政府都是两党混合政府。但在1694～1697年间，威廉三世为维持对外战争而建立起辉格党“小集团”的一党政府；而1710～1714年间，安妮女王为尽快结束战争而建立起托利党的一党政府，两个一党政府的组建形成鲜明的对照。但此时的一党政府依然不是后来的责任内阁，因为它并非议会选举的直接结果(27)，而是君主根据形势的需要而调整政府构成的结果，这也说明早期政党政府还难以完全摆脱君主的控制。
三 政党政治的基本特征
1689～1714年是英国政党政治的起源阶段，此间君主政治日渐消退，政党政治日益兴起。在从君主政治向政党政治的过渡阶段，英国政党政治的模糊性、复杂性不时体现出来：君主政治虽在消退，但其余威尚存；政党政治虽然兴起，但却受到王权的限制。具体来看，政党政治表现出如下特征：
首先，议会的大多数席位被辉格党与托利党这两大政党所控制，而两党之间的政治分野较为明显，以参政和执政为目标的政治斗争日趋激烈。威廉与安妮统治时期，辉格党与托利党在议会下院活动日趋频繁。尽管议会下院还有着一些游离于两党之外的独立议员，但辉格党与托利党议员占据议会绝大多数，且两党之间界限明显。有学者对安妮女王时期的议会成分进行了分析：此间议会下院共产生1250名议员，其中156名议员因种种原因没有登记在册，登记在册的1064名议员中，495名议员总是站在托利党一边，439名议员总是站在辉格党一边，只有130名议员游离于两党之外；与之对应，上院贵族也出现党派分化：其间登记在册的182名世俗贵族中，仅有41名贵族跨越党派界限而保持独立。(28) 由此看来，政党间的分立已很明显，正如普卢姆（Plumb）所指出的，“辉格党与托利党的分立构成政治史基本史实之一……对于此间的政治家而言，辉格党和托利党之间就如同白昼与黑夜一样泾渭分明”(29)。
在把持议会的前提下，两党之间在重大政治问题上的对立日趋明显，这主要表现在：其一，对待非国教徒的立场和政策上的对立。托利党主张强化国教地位，严厉限制非国教徒的权利，在主政期间，托利党曾通过一系列宗教法案，打击非国教徒势力，实际上是在削弱辉格党的群众基础。辉格党标榜为非国教徒利益的坚定捍卫者，主张对所有新教徒实施“宗教宽容”，甚至主张英国接纳他国受到迫害的新教徒。其二，对待王位继承问题上态度的差异。辉格党对于威廉和玛丽担任国王，无论从内心里还是从行动上都表示支持，并坚决反对詹姆士二世及其后裔的复辟活动。而托利党大多信奉传统的王位继承法则，从内心里并不愿意承认威廉是“合法、合理的国王”。安妮统治末期，托利党内一些贵族还在图谋让流亡君主詹姆士的儿子复辟。两党在王位继承问题上的分歧，很大程度上导致汉诺威新君入主英国后托利党长期失势的政治局面。其三，两党在对欧洲战争政策上态度不同。辉格党是新贵族、乡绅、城市工商业阶层利益的代表，从总体上支持国王的对外战争，认为战争是英国树立霸权地位、拓宽海外市场的必要手段。托利党从总体上反对战争，认为战争对土地贵族的利益构成损害，导致土地税增加。对待战争的不同态度直接决定了两党的政治命运，威廉时期的辉格党一党政府与安妮时期托利党一党政府的建立，都与战争问题直接相关。
两党之间对于议会席位的争夺以及对于内阁职位的争夺依然非常激烈。由于责任政府尚未形成，所以议会多数党并不一定能保持其独揽政府，但在内阁构成上，充分考虑议会多数党的利益已成为大势所趋。这是因为，政府的重大决策，都须经过议会讨论批准，如果政府构成严重偏离议会多数，就会出现宪政危机。为此，此间政党政治一方面表现为两党联合对抗并削弱王权，另一方面又表现为两党对于参政权力的争夺。两党之间既有合作，又有对抗，政党政治的复杂性可见一斑。
其次，在从君主政治向政党政治过渡进程中，即政党政治兴起过程中，国王依然大权在握，有时甚至能决定政党的前途和命运；但另一方面，议会主权地位的确立，促使国王不得不根据议会中的力量分布而调整政府构成，这为后来责任内阁的创立奠定了基础。
在威廉和安妮统治期间，政党政府开始建立并运作起来。但在政府成员的组成上，国王的态度至关重要。虽然议会选举的结果在很大程度上反映了民意，但并不一定能在政府成员的构成上体现出来。由于议会成为常设性机构，大选频繁进行，但大选结果并不立即造成政府的变更，因为当时还没有议会多数党单独组阁的先例。威廉和安妮当政期间，还没有哪一届政府是议会选举的直接结果。1694年威廉任命辉格党组成一党内阁时，议会下院中的多数派是托利党及其支持者，直到1695年大选后，执政的辉格党才在议会下院获得多数，从而巩固了其执政地位。再看安妮时期的几次选举：1702年托利党赢得大选，但安妮仍延续从威廉那里继承下来的混合政府，辉格党在政府中担任要职；1708年大选后，虽然建立起“自光荣革命后辉格党势力最强的一届议会”(30)，但安妮并没有“任命组建一个严格意义上的辉格党政府”(31)，而是对托利党政府实施改组，任命部分辉格党贵族进入政权，逐渐完成从托利党主导的政府向辉格党主导的政府的演变。这充分说明，当时的政府构成与议会下院并不保持绝对的一致。
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