Question

国土资源管理体制与基本制度

Answer 1

美国基本的国土资源管理体制，包括矿产资源和土地资源等在内，总体上说，是分权体制，即联邦政府只管理联邦政府所有的土地（包括印第安托管土地）及其上包含矿产资源在内的自然资源，州政府所有土地及其上的自然资源则只归州政府管理。两者原则上互不干预，但在可能涉及到对方管辖权限或管理事务的问题上，两者相互沟通、相互协商。

美国管理国土资源的基本制度如下。

图1-1 美国联邦政府组织机构

1）立法管理制度：立法管理是美国国土资源管理的基本制度，是各项行政管理的基础和依据。美国的国土资源管理，无论是联邦政府，还是州政府，均有相应的法律作为管理前提，有法可依。在本书重点讨论的联邦层次上，美国进行矿产资源和矿业管理的立法主要有：《通用采矿法》、《矿产租让法》、《矿物材料法》、《外大陆架土地法》、《深海固体矿产资源法》、《采矿和矿产政策法》（1970）、《印第安矿产开发法》（1982）、《联邦矿山安全和健康法》、《战略与关键材料储存法》（1946）等；进行化石能源管理的立法有：《联邦石油天然气权利金管理法》（1982）、《联邦煤炭租约修正法》（1975）、《石油污染法》（1990）、《能源政策法》（2005）、《联合碳氢租约法》（1981）、《深水权利金救济法》；进行土地资源管理的立法主要有：《联邦土地政策与管理法》（1976）、《征购土地法》（1947）、《国有草地牧场改良法》（1978）、《荒野法》（1964）、《水土资源保持法》（1977）、《林地和草地牧场资源推广法》（1978）、《阿拉斯加国家利益土地保护法》（1980）、《海岸带管理法》等。这些法律涵盖了矿产资源与矿业和土地管理的方方面面，包括资源勘查、开发、生产、加工、销售、贸易、投资、税收、运输、储存与储备、劳动条件、健康安全、许可证时效、权利中止与转让、招投标、鼓励措施（包括权利金减免）、环境保护、土地复垦、技术标准、土地利用规划、土地资源保护、违法责任等，使管理者和被管理者两方均清楚和明白各自的权利、责任和义务，使管理规范化、法制化和程序化。

2）行政负责制度：无论是联邦政府，还是州政府，部长都是部的首脑，全面负责部的行政管理工作。其主要职责是：指导和监督本部的行政工作。在其主管业务方面作为总统（联邦层次）或州长（州层次）的主要顾问，向总统（或州长）提出政策建议。部长是部的主要发言人。各副部长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。一名副部长（更通常是助理部长）通常负责若干司（局）。局长是局的行政负责人，全面负责局的行政管理工作，向部长提出工作建议。各副局长分别具体负责各自管辖的业务范围和计划实施。各级官员职责与责任清楚明白，谁在管理责任范围内出现问题或出现疏漏，谁对此负责。

3）监督检查制度：监督检查制度也是美国国土资源管理的一项基本制度。联邦政府和州政府各行政部一般都设有监督执法办公室，负责监督同本部门各项计划和业务有关的审计和调查；协调和监督本部的活动，以提高计划的节约和提高效益，防止和消除舞弊行为。另一方面，美国也对具体的油气生产钻井、煤矿山和金属非金属生产矿山实行定期的检查制度，形成检查报告，对检查中发现的问题和安全隐患将责令矿山或设施经营者限期进行整改。

4）环境保护制度：注重环境保护、维护生态平衡是美国政府的一项基本国策，也是美国自然资源管理的一项基本制度。无论是联邦政府，还是州政府，均要求在矿产资源勘查或开发或生产项目前提交环境影响报告。环境影响报告未经批准通过，则项目不得开工。此外，在项目实施过程中，也不断有政府官员到现场进行定期的环境检查。在美国联邦政府涉及矿产资源与矿业、能源业管理的3个主要行政部中，有两个都设立有保护环境的专门机构或管理机构，另还设有联邦政府的独立机构——环境保护署，表明了美国对环境保护工作的高度重视。

5）项目规划管理制度：美国十分重视对国土资源管理的规划作用，特别是对土地和矿产资源的开发和利用。无论是联邦政府还是州政府，通常在国土资源开发利用前，拟定项目和计划对国土资源进行规划管理。以联邦政府为例，联邦政府一些国土资源的管理部门不仅有国土资源的长期规划项目，同时也有国土资源的短期规划项目，甚至有年度计划。如美国联邦内政部土地管理局的《2000～2005规划》、矿产管理局的《2000～2005规划》、2000年度计划；地质调查局的《矿产资源计划》、《海洋与海岸地质计划》、《能源资源计划》，等等。这些规划管理的目的就是：有的放矢，周密部署，减少盲目性和随意性。

6）公众服务与决策民主化制度：美国重视对公众和社会的服务，重视决策的民主化。美国在进行重大土地利用和矿产资源与产业开发时，通常都定期举行信息和新闻发布，公开政府的有关决策信息，包括招标、投标计划，时间安排，相关程序和项目要求等，征求社会各界的意见，并根据社会各方的反馈意见进行适度修改。如美国联邦内政部土地管理局、矿产管理局等对一些矿业法规的修订、对一些重要土地利用规划的制定，一般都上网公布，并在一定时间内请社会各界提出评论和意见，进行修改补充。这一做法反映了美国矿产资源与矿业、土地管理的民主化与公开化制度。

7）有偿使用与许可证制度：在美国，一些自然资源如土地、矿产、森林等分属不同的主体。有些土地、矿产、森林属于联邦政府；有些土地、矿产、森林属于州政府；有些土地、矿产、森林等属于个人。任何人使用不属于自己的土地，都必须购买其所有权或使用权，都必须要付费，即使是联邦政府也不例外。如联邦政府若使用属于州政府的土地，必须要征得州政府同意，并通过购买而取得。任何单位和个人使用或开发不属于自己的自然资源，更是需要有偿使用或开发。如私人和企业要在公共土地（联邦土地）上开采矿产资源，首先应向有关部门（内政部土地管理局）申请租地，向有关部门缴纳土地租金和矿产资源费等。在美国，开采和利用自然资源须持有许可证，如开采矿产资源需持有采矿许可证；砍伐森林须持有砍伐许可证；草地放牧需持有放牧许可证；开发海洋需海洋开发许可证等。