Question

关于地质资料社会化服务的对比研究

Answer 1

霍继霞

（中国冶金地质总局第三地质勘查院）

摘 要 成果地质资料是公益投资形成的准公共产品，为社会提供服务是必需的。文章指出：成果地质资料具有信息化的产品、不完整的信息产品和准公共产品的特点；该产品提供社会服务，具有服务面广、不可满足性、效果滞后性的特点；完善成果地质资料社会化服务，正确认识成果地质资料社会化服务存在的问题，严格成果地质资料汇交管理，大力扶持中介服务组织，解决社会化服务不足的问题，构建统一成果地质资料的社会化服务平台。

关键词 地质资料 社会化服务 制度 对比

1 前言

地质资料是公共信息的重要组成部分，对我国社会主义现代化建设有着极其重要的作用。因此，关于地质资料工作的研究就显得尤为重要。目前我国地质资料汇交问题较大。各界学者都主要针对地质资料汇交的格式，也就是如何促进地质资料的标准化进行研究；尚未有针对如何促进地质资料汇交工作的研究，特别是从制度层面。地质资料汇交是所有地质资料相关工作中最基础的部分，也是地质资料标准化的前提，没有地质资料的汇交，就不可能进行地质资料标准化建设。

本文的研究目的，在于通过对比我国和发达国家地质资料社会化服务方面的差距，提高我们促进地质资料汇交的意识；从制度层面深入剖析我国现行地质资料汇交制度体系中存在的问题，提出关于制度体系完善的一些思考，从而促进我国地质资料汇交工作的进一步开展。

2 国内外地质资料社会化服务对比研究

目前，国内外尚没有针对地质资料汇交及社会化服务进行的研究，都只是针对各国地质资料社会化服务的实践进行的总结分析。本节首先分别阐述了国内外地质资料社会化服务的具体实践做法，然后做了对比，分析我国地质资料社会化服务的差距及问题所在。

2.1 国外地质资料社会化服务综述

从已有资料及相关研究看，国外对地质资料的社会化服务理念贯穿项目始终，服务体系较为完善。从服务意识的角度看，发达国家地质调查局的服务意识都很强，都十分重视地质资料的社会化服务，并且他们在地质资料的服务对象、服务提供者、服务内容、服务方式等方面都有很多类似之处，也已取得一些成功的经验。各国地质调查局在提供地质资料社会化服务的同时，虽然融入了商业机制，但却坚持了公益性服务的宗旨，其服务宗旨与我国一致，其服务的方式和手段值得我们学习和借鉴。

从服务体系的角度看，美国、澳大利亚、加拿大等发达国家都有比较完整的社会化服务体系，都设有专门机构组织实施地质资料的调查、获取、管理及服务工作。如美国地质调查局专门成立了政策与战略研究机构，制定了地质调查局的政策与发展策略，同时设立了政策委员会和地学数据委员会，前者是一个 USGS 局级的决策机构，主要负责战略层面方向性的制定等，后者负责协调制定内部数据标准。2005 年，美国为了保护其 150 年以来取得的与地质、地球物理有关的数据资料，通过新的《能源政策法》，责成内政部长要求美国地质调查局局长执行“全国地质和地球物理数据保管计划（NGGDPP）”，并授权在 2006 至 2010 年期间的每个财政年度拨款 3000 万美元，供执行该计划之用。美国地质调查局承担 NGGDPP 计划的管理，下设的全国合作地质填图计划联邦咨询委员会（NCGMP-FAC）将向美国地质调查局提供 NGGDPP 的筹划与实施方面的咨询意见，并组织相关人员制定有关的标准、政策等，向内政部长提交关于该计划的年度进展报告。英国地质调查局也成立了服务于地质资料社会化工作的专职机构，包括信息产品处、信息管理处、信息分发处和信息系统开发处四个处级部门。

从服务特点来看，美国、澳大利亚、英国和日本等发达国家的地质资料社会化服务开展比较成熟。它们服务对象广泛，包括各级政府机构、科学协会、科研机构、教育部门、非政府组织、新闻媒体、一般民众等；服务内容丰富，包括大数据量的地质图件、空间数据、文献报告、报纸杂志、地学软件等；服务方式多样，包括商店直接销售、在线销售、免费下载、电话和 E-mail 订购等。如美国地质调查局地质资料社会化服务的提供者范围很广，除了 USGS 内部的技术人员和管理人员以外，各州的地质调查局，也提供相关的地质资料数据和信息服务，同时，一些隶属于 USGS 的研究和数据采集机构也是提供服务的重要力量。值得一提的是，美国地质调查局在全球和美国本土设置了 2000 多个代理机构，集中了各种地质资料资源和专业综合信息，为美国地质资料社会化服务的开展提供了良好的支撑。澳大利亚地学机构所提供的网络服务不仅可以进行搜索服务，还可以进行相关的运算及 WEB MAPPING。这项技术在澳大利亚地学机构已获得广泛应用，其目的是对分布在网上的存储在不同系统中的数字地图信息进行选择、提取、显示和叠加等操作，实现网上动态编图。

相比较而言，发展中国家的地质资料社会化服务水平则较低，首要的是地质资料服务意识不强，社会各界缺乏主动汇交地质资料的责任心；其次，汇交后的地质资料数据不足和数字化、信息化程度不高，导致社会化服务的基础较差；三是服务方式有所限制，公益性缺失。我国就是一个典型。

2.2 国内地质资料社会化服务综述

我国地质资料工作开展相对较晚，从 20 世纪 50 年代到现在，不到 60 年的时间。随着经济的发展，社会对地质资料需求的广度和深度不断加大，信息技术的日益进步也要求地质资料进行电子化、标准化建设，跟上时代的潮流，我国也逐渐开始重视地质资料的汇交管理工作。特别是 1999 年国土资源部组织实施新一轮国土资源大调查，各级政府高度重视，将地质资料工作推上了一个新的高度，同时也带动地质资料汇交工作掀起一个高潮。

为提高我国地质资料管理水平，国土资源部相继出台了《地质资料管理条例》、《地质资料管理条例实施办法》、《成果地质资料电子文件汇交格式要求》、《实物地质资料管理办法》等一系列办法和要求，为更好地规范地质资料管理和社会化服务工作提供了保障。部分省市也相继针对本地区的实际情况制定了更加详细的规定。

近几年，我国地质资料社会化服务推进速度加快，具体表现在：地质资料汇交逐步推进、管理继续完善、服务方式正在转变，服务对象范围逐步扩大，但总体上还是与社会需求存在不小差距。

各界学者纷纷针对地质资料汇交标准化问题进行了探讨和研究，也从个人的角度提出了一些看法和建议，也有部分学者对我国地质资料汇交、管理及社会化服务工作的开展情况进行了深入研究。不管是从什么角度进行的研究，他们都为我国地质资料相关工作的进一步开展提供了有益借鉴。

2.3 国内外对比研究

我国地质资料汇交、管理及社会化服务水平相比发达国家都较差，汇交进展不够顺利，管理制度不够完善，社会化服务水平不高。目前我国地质资料社会化服务的现状主要表现为：我国地质资料社会化服务主要是依靠国家、省、基层三级地质资料馆藏机构和六大区地质调查中心的资料管理部门；服务主体为国家，企业并不参与；服务方式有限制，必须到地质资料馆实地查阅、复制，而没有建立固定的商业服务网点；我国地质资料社会化服务对象也非常有限，主要集中在地质相关行业，还没有扩大到作为地质资料潜在用户的一般民众；我国地质资料服务内容不够丰富，地质资料数字化、信息化产品数量相对较少，无法开展大规模的现代化服务；我国目前仍以传统的窗口式服务为主，尚未建立成熟的网络化服务体系；成本回收较小。我国地质资料社会化服务水平依然与国外地质资料社会化服务水平存在较大差距，见表 1。

表 1 国内与国外地质资料社会化服务对比表

3 完善成果地质资料社会化服务建议

3.1 正确认识成果地质资料社会化服务存在的问题

这是困扰地质矿产主管部门多年的老问题。各级政府感到资源紧张，经济发展受到制约；经济、社会学家呼吁加大地质投入，缓解资源压力；地质工作者更是心急如焚，需求迅速扩大，可供量难有突破。其实，各方面关心问题的核心是地质工作的投入。地质工作者要求通过加大投资力度，缓解资源供需矛盾，财政要求改革地质工作管理体制，提出令人信服的满足经济社会发展的投入强度。事实上，到底投入多少一直是个未解的难题，其原因在于成果地质资料这一准公共产品本身。按照公共财政理论的表述，公共产品的最优供给量取决于每增加一个单位的公共产品所需付出的成本恰好等于社会愿意为这一单位所支付的数额。问题在于并不是每个人都能真实地表示他愿意支付的价格；而且也都不能准确地表示他所需要的数量，因此，成果地质资料消费者不愿和不能准确地表示出自己对它的需求量。可见，用市场选择来解决公共产品的生产均衡以达到资源有效配置的目的是无效的，即市场选择是失灵了，而必须代之以公共选择。公共选择是非市场的集体选择，实际是政府选择，是用政府决策来替代个人决策。但是，当公众把公共产品交给政府后，政府也不一定做出最佳的公共选择。事实上，政府由于缺乏监督，甚至寻租行为也可能出现超需要供给、低效率运行的可能性，政府也会失灵。计划经济时期，地质工作管理采取的是报销制，即每年计划部门下达实物工作量、实报实销，造成了为完成任务乱布钻孔的现象，提交了许多无法经济开采的呆矿。

3.2 严格成果地质资料汇交管理

2002 年 3 月 19 日颁布的《地质资料管理条例》和 2003 年 1 月 3 日颁布的《地质资料管理条例实施办法》以及 2003 年 12 月 31 日印发的《中国地质调查局地质调查资料管理办法》均对成果地质资料的汇交内容、时间等作了明确规定。但存在着许多不足，如资料不完整或不够详细，不及时。更有甚者，根本就没有汇交任何资料，尤其是从事商业性地质矿产调查的地质成果更是缺失。

从探矿权采矿权出让转让源头严格地质资料的汇交管理至关重要。下面介绍南澳大利亚基础行业和资源部关于矿物勘探许可的管理，从中可以取得一些有益的管理经验。《勘探许可》是南澳洲颁发的主要勘探资格证。首先是通过传真或 E-mail 申请《矿物勘探许可证》，表明准确的地理位置和勘探的几种主要矿物，勘探方案、预计开支，并提交能够证明具备执行该方案的技术能力和财务能力。递交申请的时间先后决定了批准的次序。有效期延期的，必须以书面形式，详细阐明目前的勘探情况和开支概要；放弃勘探许可证，应填写指定表格，确保承担必须实施的土地恢复工作，同时根据《部门勘探报告指南》提交报告和数据资料。法律规定：勘探许可持有人必须于每满 6 个月的前 30 天，每满 1 年的前 60 天，分别提交《矿物勘探总结报告》和《年度技术报告》，对上述 2 份报告在勘探许可、后续许可以及许可规定的采矿权的有效期内绝对保密。但在提交了放弃勘探许可的技术报告之后，该报告将会收藏在公共文件夹中供公众参考。提交的报告未达到标准、报告中提供虚假信息或没有按时提交报告，这些行为被认为违反了勘探许可的条件。要求勘探许可证持有人在发现任何具有巨大经济价值的矿物后，应尽量提早通知有关部门。对地质样品，在调查工作结束后，勘探许可持有人须向南澳大利亚基础行业和资源部提交各钻探（或选择有代表性的几次钻探）样品至岩心储藏馆，这些样品只有在许可持有人同意的条件下才会公开。由上可以看出，南澳大利亚的地质资料汇交工作伴随着整个勘探活动，而且对数据资料、实物资料的汇交与管理，均有着严格的规定。

3.3 大力扶持中介服务组织，解决社会化服务不足的问题

可行的办法是政府主导投资方向和风险，吸引、鼓励其他资本顺利进入和退出，以扩大成果地质资料的供应队伍，尤其是地质资料的加工、集成等服务性经营活动队伍。借鉴美国气象服务体制，国家气象局向社会和私营气象公司无偿提供一般性的气象信息，包括普通天气预报和重大灾害天气的基本警报，国家对气象科研提供经费，购买先进设备，进行气象、水文观测和气象数据分析等工作，不断提高国家气象检测技术和气象预报的准确性。私营商业气象服务公司则专门向不同行业提供个性化气象服务，制作包括天气、水文、农业、森林火灾、航运等不同领域专用的特供气象信息，提供给相关行业的用户，进行有偿服务。公私气象部门之间保持着良好合作关系。这种体制对充分挖掘气象信息资源、盘活商业气象服务市场和促进经济发展起到了重要作用。

3.4 构建统一成果地质资料的社会化服务平台

各组织实施单位成果的整合与发布统一到同一平台，技术上解决与公众网内容的互联互通。资料表明，多数国家地质资料的社会化服务都有统一的门户网站。通过门户网站，可以完成成果目录的查询、元数据的查询。用户获取产品的途径，除到指定的商店购买外，部分产品都可以直接通过网络获取。通过网络，用户可以下载免费产品，也可以通过网络订单或 E-mail 订购所需要的产品。例如，加拿大用户可以通过网络获取 29% 的数据，美国可以获取 27%，澳大利亚可以获取 8.5%。值得一提的是，由于这些国家大多是多部门联合提供社会化服务，在门户网站上查找的成果产品可能属于不同的部门，但这并不影响不同部门通过门户网站为用户提供服务。