Question

山西省商业性地勘工作调研报告

Answer 1

2005年6月16日至21日，调研组一行3人对山西省商业性地勘工作进行调研，走访了山西省国土资源厅、山西省地勘局、山西省煤田地质局、中国冶勘三局、山西省地勘局217队和大同市国土资源局，与政府主管部门、国有地勘单位、基层矿政管理部门和民营矿业主就商业性地勘工作进行广泛研讨。现将有关情况介绍如下。

一、商业性矿产勘查基本态势

山西是我国资源大省，特别是丰富的煤、铁、铝土矿及铜等矿产著称。

由于经济高速发展对能源、资源的需求剧增，在法规、政策和市场引导下，商业性矿产勘查主体、投资多元化格局已基本形成，地勘单位技术优势得到较好的发挥，使其功能向全社会多领域拓展服务。该省商业性地勘工作呈“火暴”之势。

（一）勘查投入资金总量增加

自2000年以来，全省勘查总投入达59098万元，其中，中央及地方财政投入15965万元，占勘查总投入的27.02%，（其中，国家矿产资源补偿费项目1370万元，占2.32%；财政部门及其他渠道投入5311.32万元，占8.98%；省矿产资源补偿费项目9284万元，占15.71%），社会资金投入43133万元，占勘查总投入的72.98%。

（二）社会资金投入呈强劲趋势

社会资金投入矿产勘查并成为商业性矿产勘查投入的主要部分，特别可喜的是大型国有矿山企业投资积极性的启动和社会资金投入大幅增长。据山西省国土资源厅分析，2000年以来，全省有效探矿权地勘投入共21972.24万元，见表1。

表1 山西省勘查资金投入及构成比例

各类社会资金的投入，实现了投资多元化和投资主体多元化，并呈进一步发展之势，为山西省地质矿产勘查工作注入新的活力。

（三）全省勘查项目登记情况

2000年国土资源厅成立以来，共登记勘查项目1192个，其中，新立681个（占57.13%），变更129个（占10.82%），延续282个（占23.66%），保留100个（占8.39%）。按工作程度分：普查961个（占80.62%），详查159个（占13.34%），勘探72个（占6.04%）。按矿种分：能源163个（占13.67%），黑色572个（占47.99%），贵金属115个（占9.55%），非金属176个（占14.77%），水气矿20个（占1.67%），稀有稀土矿3个（占0.25%），其他占12%。全省在有效期内的探矿权348个，其中煤矿84个（占24.14%），铁矿152个（占43.68%），铝土矿33个（占9.48%），铜矿14个（占4.02%），金矿25个（占7.18%），银矿5个（占1.44%），非金属33个（占9.48%），水气矿2个（占0.58%）。从上述可以看出几个特点：新登记项目多；普查项目多；煤、铁勘查项目多；反映出该省优势资源和市场需求拉动特点。

（四）勘查工作取得较好成果

市场导向投资，投资增加产生了良好的找矿效果，探明一批矿产储量和发现一批矿产地。例如，随着煤炭需求量急剧上升，煤炭价格上扬，拉动了煤矿勘查。各大矿务局可供开发的资源日趋紧缺，纷纷申请煤矿探矿权，为矿山寻找接替资源和开采后备基地，仅晋城矿务局2004年就投资5000万元进行煤田地质勘查，取得很好的效果。

用全国和山西省的矿产资源补偿费勘查铝土矿，为山西铝工业发展提供了资源保障，取得明显效果。五台天河、宁武宽草坪两大铝土矿的探明，使晋北铝厂成为山西省经济发展的一大亮点，2004年又在兴县、保德发现两个大型铝土矿床，为山西铝工业发展提供了资源保障。

山西省地勘局在中条山铜矿区外围开展找矿，共投入750万元，其中，中央财政补贴170万元，国家资源补偿费210万元，山西省资源补偿费72万元。经勘查发现了厚度大、品位富的新类型铜矿，为一个开发多年，资源近于枯竭的老矿山解决后备资源提供了前景。

二、探矿权出让及管理情况

（一）探矿权出让已全部实行“招、拍、挂”

山西全省各类矿产探矿权均以“招、拍、挂”方式出让，是山西省矿业权运作的重要特征。

2000年山西省国土资源厅组建以来，受理探矿权申请2549件，颁发勘查许可证1192个，登记面积9706平方千米约占全省面积的1/15；共收取探矿权使用费232.1122万元，出让矿业权价款140899万元。

至2005年5月，全省共公开出让探矿权66宗，其中，委托市级国土资源局出让55宗，由省厅交易中心出让11宗，共收价款18003万元，其中，拍卖33宗，价款15859万元；挂牌32宗，价款1885万元；协议出让1宗，价款258万元。出让的探矿权中，以铁矿为主，小型铁矿勘查出让56宗，占84.85%。

2002年以前按照国务院发布的行政法规，实行申请登记行政审批探矿权。2002年初进行矿业权公开出让试点，同年5月省政府发文规定全省建筑石料采矿权一律招标、拍卖、挂牌公开出让。同年6月14日在长治市平顺县首次进行“平顺县算盘沟铁矿普查”探矿权挂牌出让，收出让金20万元。2003年7月4日省政府发布164号令，颁布《山西省矿业权公开出让暂行规定》。2004年5月22日，山西省国土资源厅印发《山西省矿业权招标、拍卖、挂牌出让实施细则（试行）》。实行探矿权招标、拍卖、挂牌出让后，按照管理办法规定的程序办理，山西省国土资源厅负责拍卖大中型矿产勘查，铁、铝等小规模矿床地委托市县拍卖。探矿权出让运作机制，由政府出资的探矿权、采矿权，矿业权留在省国土资源厅（厅属科技馆名下），地勘单位通过合同承担项目施工，地勘单位不能转让探矿权。省政府决定，鉴于山西煤资源赋存特点，将“煤矿探矿权视同于采矿权”，煤矿探矿权价款按采矿权价款计算，一次到位，其他矿产可依照执行。1吨煤探矿权价款由2.14元上升到8元。价款达1000万元，竞得者一次付清；5000万元以上的6年缴清，首次不低于1/6。省国土资源厅还决定今后不再委托“招、拍、挂”，因为出现有违规现象和炒作行为。曾经有一个铁矿探矿权底价50万元，起拍价40万元，可是最终竞拍到2900万元；一个采矿权底价300万元，竞拍到9000万元。临汾县塔儿山一个矿3万吨，卖到340万元（省厅认为每吨拍4～5元就可以了），实际上无法控制。

据山西省国土资源厅介绍，省政府和国土资源厅十分重视加强商业性矿产勘查及项目的市场运作。国土资源厅成立后，首先将计划内勘查项目的管理权从省计委转到国土资源厅，负责立项计划运作，建立项目库，组织专家论证等。省政府每年拿出1500万～2000万元矿产资源补偿费收益安排勘查项目，50万元以上项目组织招标，中标的项目根据进展情况分三期拨款。现有47个项目，有的执行尚不到位。

为加强地质找矿，增加储量，缓解资源不足，2005年6月省委常委决定建立矿业权价款找矿新机制：今后3年内从矿业权价款中拿3亿（每年1亿元），用于开展基础性、公益性勘查、急需矿产勘查、重要矿产勘查、危机矿山找矿、调整产业结构急需矿产勘查、贫困地区经济发展找矿等勘查工作。矿业权价款形成的项目，其矿业权出让后，实现的收益扣除国家投入溢价部分分成比例：煤矿为，省、市、县和地勘单位分别为6∶2∶1∶1，其他矿产为4∶2∶2∶2。（这样的政策规定出台后，使地勘单位得到一定安慰，表示有一定程度的接受，感到体现了地勘单位的劳动价值）。

（二）大量的小铁矿出让探矿权，实为“以采代探”形成群采

小铁矿拍卖探矿权，实为采矿，形成群采之势。2005年2月，忻州市国土资源局受省厅委托，举办第二次拍卖会，共拍卖10宗探矿权，获出让金5420万元，矿区位于繁峙、代县、河曲、神池和五台等县，9宗为铁矿，1宗为高岭土，共31.32平方千米，其中，代县磨坊乡磨窝北铁矿普查项目，2.99平方千米，拍得1100万元。这次拍卖会规模较大，共有158个单位600人参加竞拍。

大同市国土资源局出让“两权”收益近1.9亿元。该市有偿出让的勘查项目主要是铁矿。区内鞍山式铁矿资源并不丰富，而且点多面广，矿体呈透镜状，品位不均，剥采比大。由于铁矿石价格上扬（1吨铁矿石卖价420～430元），市场容量很大，温州、唐山、北京和东北的民营业主竞相投资。一个1平方公里多的面积出让价156～179万元。这些民营业主竞得探矿权后，聘请地质队的技术人员（也有退休人员）指导，“编”一个报告，即进行采矿。市国土资源局主管矿政的领导认为这种铁矿，在取得探矿权后半年就可以转为采矿权或者直接转为采矿权。灵丘县现有采铁矿企业10个，正上报山西省国土资源厅探、转、采的企业24个，探矿企业16个，还有史庄铁矿等7个矿区内44处采矿权已上报申请出让。据介绍，天镇县政府鼓动放羊倌上山找铁矿，发现线索后，报告政府，政府据此就拍卖探矿权。这样的做法，政府、业主和勘查人员都“满意”，首先是政府部门获得了利益（据介绍拍卖探矿权价款70%留市县政府，30%上交省），业主快速发财，乱挖滥采，还不承担复垦和环境治理之责。地质人员“纸上谈兵”，不搞实际勘查工作而是利用一些旧资料编报告，搞创收。资源开发的可行性及合理规划，开采后对生态环境的破坏等问题谁去顾及?只顾及眼前利益所造成的后果将是非常严重的。

（三）国有地勘单位在竞争的探矿权市场中处于劣势

省政府决定探矿权、采矿权全部采用“招、拍、挂”方式运作，包括“空白地”。但是国有地勘单位由于经济实力差，在探矿权市场竞争中常处于弱势，这也是地勘单位与主管部门之间经常产生认识上的矛盾。实行探矿权“价款”按采矿权“价款”计算后，国有地勘单位更没有资金实力。

省地勘局未能从申请审批方式获得新的探矿权，局属各单位现拥有的探矿权67个，其中10个是在外省获得的。2001年以来共转让探矿权5个，收入949万元。目前该局占有的探矿权，不少是多年前占有的存量，实际投入很少，有的以少量投入维持行政法规规定的最低勘查投入，使探矿权延续、保留。如果严格按法律、行政法规检查，将有不少探矿权被注销。

省煤田地质局目前也不拥有探矿权，国家出资的各种项目探矿权都在省国土资源厅，且该局也属地化了，这样影响了该局申报中央矿产资源补偿费项目（前提是申报单位必须拥有探矿权），也影响了地勘单位到“空白区”、勘查远景区找矿的积极性。

由于冶勘三局未属地化，其探矿权获取主要在国土资源部，较属地化单位要好一些，只要拿到项目，矿业权就在自己手中，收费又低，省国土资源厅对此也有意见。

目前由于探矿权“招、拍、挂”竞争的不公平性，申请探矿权需到项目所在地市签署意见，地方保护主义和各级行政权力的干预，已经造成一些负面影响，地勘单位由于其权益得不到有效保护，所以有好的找矿线索和发现，也不愿登记新的探矿权。

国有地勘单位，一方面在探矿权招、拍、挂竞争中处于劣势，一方面手中已有的探矿权得不到保护。为了近期的生存把转让探矿权资产作为主要业绩之一，甚至有的省地勘局领导将探矿权运作作为一个“产业”对待。地勘单位内部经营体制、资金运作机制不改变，转让收益很快被吃掉。国有地勘单位占有若干个探矿权，受资金所限不能开展实际的勘查工作，既不符合法律要求，也影响自身发展。

三、地勘单位改革发展的简况

（一）队伍基本情况

山西省有地勘单位72个，职工2万余人，形成以省地勘局、省煤田地质局、中国冶勘三局、地质建材山西总队等国有地勘单位的队伍为主导，地方化工、煤炭等国有矿山企业的勘探队伍，民营地勘单位为补充的地质勘查队伍格局。其中，中国冶勘三局及建材总队未属地化，属地化的地勘单位工作基本上是“各自为战”。省资源主管部门主要在矿业权上行使管理权。由于近几年矿产品市场旺盛带动了商业性矿产勘查市场的发育，社会资金大量涌入矿业市场，地勘单位地质勘查劳务和技术服务优势得到发挥，收入大幅增长（实际上大部分为“打工”收入，受政府和社会投入制约），带动了产业发展和收入增加，工作和生活条件也都得到较大的改善，较属地化时有较大发展。

（二）商业性矿产勘查

全省3个主要国有地勘单位自身直接投入商业性矿产勘查项目资金十分有限。据介绍，省地勘局一年投入仅500万元左右，大部分为中央、地方的财政、资源补偿费项目和市场项目收入；煤田地质局没有自己掌握的矿业权，其商业性勘查均为市场项目；冶勘三局情况稍好，因为主要来自中央项目，探矿权在自己手中，但其市场项目收入也逐年增长。

省地勘局2004年商业性矿产勘查项目总投入近1亿元，其中社会资金占80%以上。位于大同市的217队在1996～1999年最困难的时期，矿产勘查年投入仅70～80万元，1999年没有矿产勘查项目，2004年完成矿产勘查1000万元。

省煤田地质局，截至2004年共有中央财政项目7个，投资918万元，占矿产勘查投入的2.6%；地方财政项目15个，投资1679万元，占矿产勘查投入的4.8%；对外承揽社会资金项目32549万元，占矿产勘查投入的92.6%。全局开动钻机100台，历史上少有。

中国冶金地质勘查工程总局三局，2004年全局总收入1.35亿元，矿产勘查投入3050万元，预计2005年达5000万元。2005年预计商业性地勘市场项目收入将达总收入60%。

（三）队伍结构调整

地勘单位队伍结构调整情况差异较大：

煤田地质局基本无明显进展。

冶勘三局，队伍结构与产业结构调整起步于1994年，现已基本实现产业优化，主副分离，内部事、企管理分离。设立一院（地质勘查院）4公司（岩土、矿业、地信、物业）管理架构，为企业化经营管理打下良好的基础。

地勘局根据自身特点实施改革，以地域为单元开始实施队伍及产业结构调整并取得良好效果，如山西省地勘局在晋中原有4个地勘单位，即：原215队，支柱产业主要是地质矿产勘查；原216队则是地质矿产勘查与矿业开发并重；原区域地质调查队主要从事区域地质调查；原三勘院从事水井施工、环境监测、灾害评估、工勘施工等产业。为适应新的形势，推进地勘单位深化改革，将分散资源重组集约规模，局决定将同一地区4单位实施合并，重组成山西地勘局第三勘查院，并取得良好效果。

一是合并前各单位基本情况，见表2。

表2 1999年各单位的基本情况

二是合并重组后三勘院的运作情况。

截至2004年底，共有在职职工1423人，离退休职工1129人；在职人员中各类技术人员489人，其中，教授级高工5人，高级职称88人，中级职称204人，初级职称192人。下设科室（部门）15个，二级经营单位16个，物业服务部门2个。拥有固定资产净值3273.07万元，其中经营性资产1668.10万元。各类仪器设备905台（套）。主要从事地质矿产评价、地质灾害调查与防治、石油勘探、水井施工等产业。拥有工程勘察综合类甲级、施工类甲级、水井施工甲级、测绘甲级、对外经营及劳务输出等资质，并通过了ISO9001国际质量体系认证。合并重组5年来，完成的主要经济指标，见表3。

表3 2000～2004年主要经济指标一览表 单位：万元

重组后，新的三勘院不断建立健全组织机构，努力提升技术装备水平，大力调整产业结构，着力改善基地环境，实现了原来各个单位间的优势互补。具体做法如下：

1以转换经营机制为切入点，进一步放开搞活二级经营单位

合并重组之初，对二级经营单位进行了重新梳理划分，本着宏观管得住、微观放得开的原则，进一步转换经营机制。在具体操作中，生产经营单位实行“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的“四自”运行模式。将生产经营单位的经济与三勘院彻底划开，实行费用独立核算，用下达指标任务与深化分配制度相结合，进一步下放权力与加大检查考核力度相统一的办法来进行约束，同时，根据二级单位性质的不同又分为自主经营、补贴经营、委托经营3种类型来动作。

2.进一步调整产业经济结构

合并重组5年来，三勘院将产业结构调整列入每年工作的重中之重，在充分调研的基础上，确立了“做强地质勘查、做大矿业开发、做活工勘施工、做实多种经营”的产业发展思路。一是依靠科技进步和优良技术装备，紧紧抓住山西建设新型能源基地的契机，不断加大地质勘查业的市场开拓力度。二是坚持改造挖潜相结合，将工勘施工的触角不断向相关领域进行延伸，逐步形成了工程设计、勘察、施工、检测、监理与咨询服务一体化的优势格局。三是根据市场和资源条件，实施矿业开发。四是不断提升水工环产业的技术含量，实现以技术带效益，以实力促发展的良性循环。五是充分发挥基地优势。目前，三勘院已形成了矿业开发为主，地质勘查与基础施工为两翼，水井施工、油井施工、工程勘察、灾害评估与治理、实验测试并举，机械修配、物资供应、医药卫生等多种经营为辅的相互支撑、相互协调、相互弥补的优势产业格局。

3.着力改善职工生产、生活条件

随着效益的逐年增长，职工人均收入也呈逐年递增趋势，在职职工人均收入由2000年的5189元增长为2004年的13976元。与此同时，院想方设法改善职工生产、生活条件，基础设施建设力度逐年加大，使居民的生活工作环境得到进一步改善。

四、有关问题的探讨和建议

（一）探矿权有偿取得和管理中有关问题的探讨和建议

新形势下探矿权有偿取得和管理中出现的问题，是矿产资源勘查开采秩序的新问题，涉及到法律、体制和制度的建设。

1.要制止炒买炒卖探矿权

随着矿产资源勘查开发相关法规的实施，以及矿产资源供求关系的紧张，矿产品价格不断上涨，迎来了矿产资源的投资开发热的形势，想方设法从探矿权、采矿权市场运作中获取高额利益，而不顾矿产资源勘查开采的自然规律、经济规律，宏观约束，使国有资源性资产不合理使用甚至流失的情况已经出现，如不加以制止、纠正，矿产资源不能可持续开发利用。

当前，一些地方政府提出政府要“掌控资源”，政府全面控制探矿权、采矿权；有的提出所有探矿权出让都要“招、拍、挂”，探矿权人可以依法转让的项目，也要由政府主要部门“招、拍、挂”；有的不按矿业权管理的事权划分，委托市县“招、拍、挂”，发现了违规现象和炒作行为，开始叫停；有的提出探矿权价款按采矿权价款计算，使“以采代探”合法化；政府拍卖铁矿探矿权，一个县卖好几十个，矿老板以低价取得探矿权进行采矿，政府获得高额收益，矿老板掠夺式开采，并不顾及资源合理利用和安全生产、环境保护。凡此种种，其深层的原因是利益驱动。值得思考研究的问题，一是政府对矿产资源管理目的是“掌控资源”大量拍卖探矿权获取经济利益，还是进行宏观调整，依法管理、搞好服务。矿产资源属于国家所有，地方政府卖了，收益如何分配和管理，如何体现国家所有权；二是探矿阶段按采矿出让探讨权，探矿阶段是高风险的工作，资源储量具有不确定性，即使煤矿的地质条件在山西相对稳定，不同的勘查阶段，其风险性也是不一样的。如果勘查程度已较高的项目，是否可以直接出让采矿权，这一规定是否使“以采代探”成为合法化；三是探矿对投资者来说是资金投入阶段，一个投资者尚未探明资源储量，先向政府预交大量的资源费用，是否合理；四是中央或地方政府出资的勘查项目，某地勘单位竞得了项目，但是不能获得探矿权，这个探矿权放在政府主管部门的一个机构或其直属事业单位，那么这一项目谁能够按照矿产资源法律、法规规定履行其权利和义务呢?还是只要权益不承担义务。地勘单位没有获得探矿权，还要先交探矿权“价款”合理吗?

2.要进一步规范矿业权出让及管理行为

国土资源部应总结《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》颁布以来市场运作情况。大同市国土资源局领导认为，探矿权一律采用“招、拍、挂”的政策应予探讨。要总结经验，针对存在问题，提出改进措施，对其中重大问题应与有关部门协商，共同提出意见报国务院批准实施。这些问题包括：在现行法律规定的原则下，如何规范矿业权管理行为；矿业权有偿出让的管理权限（避免越权，随意放权）；矿业权市场主体准入条件；矿业权出让“价款”的确定及评估；矿业权有偿出让收益的处置和使用原则（保护国有资源性资产的合理使用，避免流失）；如何进一步保护矿业权人的合法权益等。

要理顺各级政府和主管部门的事权。山西省国土资源厅（晋国土资发[2002]6号）决定，从2002年1月21日起，除国家计划勘查项目、省计划勘查项目和国有地勘单位使用国拨地勘费的勘查项目外，其他由省国土资源厅审批颁发勘查许可证的项目，探矿权申请人需持《探矿权申请登记书》先向勘查区块范围所在地县、市两级国土资源管理部门提出申请。经县、市级国土资源部门初审同意后，再向厅申请。但国有地勘单位认为这样的规定不符合法律、行政法规规定，助长了地方保护主义和不平等竞争，探矿权人的合法权益得不到保障，阻碍了勘查工作的发展。现在有些县成立了资源配置委员会，县长是主任，批项目书记点头才算数。无论新申请项目，遇到找矿前景好的项目，就要招、拍、挂，而具有较高资质，掌握大量资料信息的国有地勘单位不仅争不到探矿权，原有的探矿权将丢掉，连前期成果也保不住。

各级矿政管理应加强网络建设，探矿权、采矿权管理的有关事项的审核、查证、查寻，相对人只需报有权限的一级管理机关办理，需要上下级协调的应由管理机关通过内部程序解决，不需要相关人往返于各级政府管理部门之间。