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Answer 1

庐江县地处皖中,北濒巢湖，南近长江，西依大别山余脉。全县面积2348平方公里，现辖17个镇，7194个村和37个社区，人口 120万人，是一个典型的以农业经济为主的经济欠发达地区。
长期以来，在计划经济模式下，乡镇政府职责不明确、服务和法制中心不突出，导致服务不到位、办事不规范，造成职能上严重的"错位"、"越位"、"失位"等现象,相对滞后的农村生产关系制约了县域经济的快速发展。随着农业税费改革的不断深化,特别是农业税免征之后,农民群众的经济发展意识、民主意识和法制意识的增强，乡镇干部对在乡镇职能转型中有所作为的期盼，催生着县、乡政府必须从无限责任中走出来,以有限责任的形式,创新农村工作新机制，建立法制型、服务型政府已成大势所趋、势在必行的当务之急。2005年7月份，该省省委、省政府下发了16号文件，决定在全省开展农村综合改革试点工作;7月21日，巢湖市委、市政府根据省16号文件精神，研究确定庐江县为全省18 个试点县之一,在全市率先推开农村综合改革。下面,将该县的农村综合改革工作情况汇报如下：
一、主要内容和做法
该县农村综合改革工作从改革内容和进展情况来看，可以分为两个阶段，即从2005年7月份启动开始至2006年5月份为第一阶段，主要是改革体制，重点解决组织层面的问题;2006年6月份至今为第二阶段，主要是创新机制，重点解决职能层面的问题。
(一)围绕乡镇机构改革,实施乡镇村改革整体联动。
该县乡镇机构改革主要围绕合理调整乡镇规模、创新乡镇领导体制、深化乡镇机构改、推进乡镇事业单位改革、适度调整村级规模等五个方面进行。目前，初步完成了以下主要改革内容。
1、调整乡镇行政区划。该县从优化资源配置、发展中心镇、 加快城镇化进程、降低行政成本和加快区域经济快速发展出发， 兼顾交通状况、人文环境、历史沿革、传统习俗和自然环境因素，将原来28个乡镇调减为17个镇，撤销11个乡。调整后的镇， 平均人口由原来4.25万人扩增到6.99万人，其中人口最多的是庐城镇，为14.36万人;平均国土面积由原来83.89平方公里扩展到138.1 平万公里，其中,国土面积面积最大的是泥河镇，为183.5平方公里。克服了以往乡镇行政区划调整中"越大越好、为并而并"的非理性思维误区,如金牛、石头这两个镇，虽然人文相通、人口和国土面积也不大，但作为各具资源特色、自成区域经济发展体系的乡镇确被保留了下来。
2、创新镇领导体制。该县按照"主官合一、减少副职，明确职责、提高效率"的原则,实行镇党政领导交叉任职，按镇人口数确定领导班子职数，即人口在6万人以上的镇领导职数控制为9 名，6万人以下的镇领导职数控制为7名，党政正职实行一人兼， 同时设副书记2名，分别兼任镇人大主席和纪委书记;设党委委员 44名,其中2—3人兼任副镇长，1人兼任人武部长。改革后,全县镇级领导班子成员由原来409名减少为153名，精简256人,减幅为62%。
3、整合镇内设机构。该县对镇机关统一设置“三大办公室“，即：党政办公室、经济发展办公室和社会事务管理办公室和社会事务管理办公室(挂人口与计划生育办公室、社会治安综合治理办公室牌子)，并明确了各自的职能及职位设置，界定了各自职位的主要职责。“三办”分别设主任1名、副主任1—2名，具体职位设置、职数确定由镇党委根据机关人员编制核定数，并结合各镇实际情况而定。中层干部一律实行竞争上岗，一般干部实行双向选择、考核上岗。全县有153人通过竞聘走上了镇中层干部岗位，其中:原任乡镇副乡镇长的7人，党委委员的80人;有65名原乡镇中层干部在 竞聘中落岗，6名一般干部竞升为中层干部，88名同志通过竞争轮换了岗位，轮岗面达到55%。
4、推进乡镇事业单位改革。该县按照"执法职能上收部门、管理职能归位政府、公益性职能整合完善、经营性职能推向市场"的改革思路，对原乡镇农经服务中心、计生服务所、土地建设管理所、文广站和财政所等事业单位,进行了职能、体制的调整和理顺。一是执法职能上收。对原乡镇事业单位受委托承担的国土资源、林业、农机等行政执法职能上划县直有关主管部门。按镇设立国土资源管理所，跨乡镇按区域综合设置8个林业工作站和8个农业机械管理站，人、财、物分别上划县国土资源管理局、县林业局、县农委管理。二是政府职能归位。将原乡镇事业单位承担的行政管理职能收归政府，由镇政府承担。具体是将原乡镇农村经济服务中心承担的水利建设、原农经站承担的农村土地承 包管理和农村集体资产及财务与农民负担监督管理、原土地建设 管理所承担的村镇建设与规划管理职能划归经济发展办公室;原 文化广播电视站承担的文化宣传和计划生育服务所承担的计生管理职能划入社会事务管理办公室。上述岗位人员由镇经济发展办公室和社会事务办公室管理。三是公益性职能整合。重新组建新的精干、高效的事业单位。保留垂直管理的财政所,撤销与财政所一个机构两块牌子的农税所，将原农经站承担的农村集体经济组织会计核算业务交给财政所;保留计划生育服务所;撤销农村经济服务中心、文化广播电视站，将原乡镇农村经济服务中心的农技、畜牧、水产重组按镇设立农业技术推广服务站。四是经营性职能退出。将经营服务全面放开推向市场，实行市场化方式运作。将原农村经济服务中心承担的农资、农机经营与动物疾病诊疗等经营性职能推向市场;将原乡镇文化广播电视站转制为有线电视网络公司，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的法人实体,依法开展经营和社会服务活动。原乡镇文化广播电视站自收自支在编人员整体性划入镇有线电视网络公司，人、财、物一并交给安广网络庐江分公司管理。改革后,全县乡镇事业单位(不合中小学、卫生院)为84个，减少56个，减幅为40%。
5、精简镇行政、事业编制,妥善做好人员分流。改革后全县镇机关行政编制控制数为705名，减少285名，减幅为28.8%;镇事业编制控制数为818名,减少331名，减幅为28.8%。与此同时, 该县对镇机关、事业单位富余人员采取提前离岗、提前退休、到村或社区任职、乡镇之间调剂、县直单位安排等办法,多措并举,妥善做好人员分流安置工作。改革后，全县镇机关实有人员 693人7减少199人，精简22.3%;镇事业定岗818人,减少130人, 精简13.7%。人员定岗后，全县机关共有150人办理了提前离岗手续，其中,副科及以上干部77人，一般干部73人。事业单位采取分流到企业、辞职创业、提前病退、到村任职等多种形式，共分流130人。同时，清退不在编入员l57人。
6、适时开展村级规模调整。2006年3月份，在总结试点镇经验的基础上，按500O人左右的规模、每千人一名村干的标准，该县全面开展了全县村级规模调整工作。通过近两个月的调整，该县由原来的398个村(含社区)调减为231个村(含社区)，减幅为42.0%;村均人口由原来的2886人调增到5005人，增幅为73. 4%;村干由原有的1908人精简为1386人，减幅为27.4%;其中,村支部书记村主任一人兼的村有111个,占48%;群众参与表决率平均达到89.6%，赞成率平均达到95.0%。合理适度的并村，有利于村官队伍的稳定和素质提高，有利于农村公益事业的发展和公 共产品的建立，有利于新农村建设的规划和产业结构的调整，有利于计生等农村工作向村组、农户的有效延伸。
?7、有序处理债权债务,确保改革积极稳妥。在乡改和村改中，如何处理好乡村债权债务是一个关键节特别是债务问题将直接关系到乡村调整中的稳定和调整后的发展。为确保改革的顺利 推进，该县在处理乡村债权债务工作中型主要采取了二大举措: 一是及时制定财务清理方案和纪律要求。针对乡镇行政机关、事 业单位改革以及并村的不同特点，该县制定了不同的财务清理 方案、采取了不同的约束机制，并把干部在财务清理工作的表现 与下一步的任用、去留直接挂钩，调动每一个被改革者的参与意 识、工作积极性和责任心。二是抓住三个重点环节。首先是抓好 清产核资，抓好结清帐目、清查资产和核实债务，使乡镇资产负 债达到帐款、帐实、帐证、帐表、帐帐"五相符";其次是慎重处理乡镇债务，县统一要求县驻乡镇指导组和工作组参与乡改债 务移交工作，对新发生的债务和划入的债务进行确认和承诺，对 划出的债务与接受方协商交接。其中原乡镇事业单位涉及重组和上划的,由县工作组会同主管部门、镇政府对其资产、债权和债务进行合理分割,按分割后的数额进行交接;原乡镇中心小学的资产、债权和债务，由县教委按照县统一要求组织清理交接。三是在做好财务有序移交，按照"先清理后移交"的要求，凡是资产没有清理的不得办理移交手续;凡清理合格后移交的, 新乡镇必须无条件接受撤并乡镇的所有财务、债权和债务，并负责管理。
(二)围绕制度创新,探索建立农村基层工作新机制。
在解决体制定位以后，该县结合制度创新和服务形式创新，及时将改革重点转移到解决职能层面上的一系列问题，实际上就是一个机制创新的问题,并将这项工作作为农村综合改革的"下篇力探索，不断深化。
1、健全完善县委农村综合改革工作推进机制。该县成立了以县委书记任组长、县长任第一副组长、人大政协主要负责人和县委常委任副组长的高规格领导组，整体驾驭、推进全县农村综合改革工作。按照“谁分管谁负责，谁分工谁负责”的原则，成立了县农村工作新机制考核评价体系、镇政务中心建设、镇务公开、村务公开和民主管理、推进镇公益性事业"以钱养事"新机制等5 个工作指导小组，由县委常委牵头负责,使农村综合改革工作从源头做到有人牵头、有人办事、有人负责，健全完善了县委农村综合改革工作推进机制。
2、进一步完善镇机关干部考核评价监督体系。按照"促进经济发展，加强社会管理，搞好社会服务，维护农村稳定"的职能要求，该县建立了以镇主要负责人任期目标责任制为主的镇管理新机制。确定镇综合经济指标、人口环境、法制环境、农村服务体系建设等四项指标为考核重点，由县委、县政府对镇主要负责人任期目标进行指标量化考核,并明确了政治上和经济上的激励奖惩措施，强化其第一责任人职责,逐步建立一整套与镇政府职能相适应的工作考核评价体系。侧重突出干部层次之间的考核，避免抽象笼统;突出干部实绩内容的考核，避免主观片面;突出指标的细化、量化考核，避免流于形式。与此同时，该县还创新体制机制，加强对农村党风廉政制度建设,强化制约措施，规范基层党员干部廉洁从政行为，注重对镇村"一把手"的权力行使过程的监督。
3、探索建立镇涉农公益事业的人事和服务管理新机制。一是以精简提效为目标,活化了镇事业单位人事管理机制。在镇事业单位全面实行上岗竞争制、全员聘用制、末位代岗淘汰制和绩效工资制，上岗人员一律与单位签订聘用合同,明确单位与职工双方的权利和义务，个人档案交由县人才交流中心保管，实现镇事业单位由固定用人开始向合同用人转变、职工由“单位人”向 “社会人”彻底转变。二是按照"政府出钱,胸买服务,合同管理,农民认可,考核兑现"的改革思路,建立了镇涉农公益事业"以钱养事"新机制。在改革中，我们按照"政府出钱，购买服务，合同管理，农民认可，考核兑现"的改革思路，将乡镇涉农公益性事业单位分为两类:第一类为完全由政府承担(组建新的公益性事业单位)的公益性服务，如农技农机、林业推广服务等;第二类为主要由政府承担委托(购买)的公益性服务，如重大动物疫病防治等。在具体操作中，针对不同特点,实施分类指导，对第一类服务我们全面推行"两个打破(打破一卡式工资发放、打破工资结构构成)，两个贴近(贴近所从事的事业、贴近农民群众的需要)，三个规范(在同一行业内部规范岗位职责、规范指标设立、规范分层考核)"的管理手段，建立职工薪酬与服务质量、服务效果和服务对象满意度直接挂钩的绩效评价体系。对第二类服务，我们以"定防区、定任务、定目标、定报酬、统一收费标准"的"四定一统一"为主要内容，积极推行了 "项目招标、市场运作，群众签单、政府买单，钱随事走、按绩取酬"的"以钱养事"新机制。如在全县重大动物疫病防治工作中，该县实行"定防区、定任务、定指标、定报酬，统一服务要求"的管理模式，采取政府购买和委托服务，直接将公益服务经费拨付到公益性服务项目上，在年终或项目完成之后，按照" 253"架构，加权计算考核得分，由镇政府负责人在合同考核结算卡上签字，交由镇财政所按得分百分比兑现劳动报酬。
4、建立健全县、镇、村三级为民服务全程代理制。根据"乡改"后由于行政区域交大，群众办事不方便的实际，该县在全县 17个镇全面建立了以镇为主、以村为辅、县职能部门参与的县、 镇、村三级为民服务全程代理制。出台了《关于加强镇政务服务中心建设、全面推行为民服务全程代理制的实施意见》要求镇镇设立政务服务中心、村村设立为民服务代理点，明确规定所有村干部为代理员，突出行政服务、经济管理、农业投入、社会保障四大重点，统一规范为民服务代理工作基本流程，建立健全了首问负责制、直接办理制、承诺代理制、"阳光"办理制等四项工作制度。实行"一个中心"对外、"一个窗口"受理的一条龙服务，使群众小事不出村、大事不出镇、难事不出县就能解决生产、生活中困难和问题。与此同时，该县还进一步规范村务公开、民主管理，积极扶持发展农村专业合作组织，并借鉴外地"民情互动"的做法，不断探索创新为农服务的形式和内容。
二、阶段性成效
该县农村综合改革经过一年多时间的实践运行和检验，目前初步成效已经显现，可概括为以下六个方面:
?第一,发展空间得到了拓展。乡镇规模的扩大、人口的增加和财力的聚集，使乡镇的生产要素得到有效的整合,便于集中力量办大事，拓展了乡镇的发展空间,有利于农村的工业化、城镇化和农业产业化的发展。现在，新组建的17个镇就是各具发展特色和潜力的17个经济板块。2006年7月，该县财政收入首次突破亿元大关,达到3.16亿元，增幅达到30%，比上年净增7300多万元,是过去10年净增的总和。
第二,体制创新取得了突破。一是乡镇主官合一、党政交叉任职,镇几大班子合为一体，职能得到有效统一指挥更加得力;通过竞争上岗和双向选择，每一个在岗人员职责更加明确,目标更加务实，干部作风和积极性大大提高。二是乡镇事业单位按照构建新的"三农"服务体系的要求，进行了重新定位，将该由政府办的事收归政府，政府以"看得见、管得住"的方式强化管理，使惠农政策和惠农服务更加深入农村、贴近农民;将政府不该管、管不了、也管不好的经营性事业推向市场,使政府真正从"越位"中"回位。
第三，内部机制实现了活化。建立以镇主要负责人任期目标责任制为主的管理新机制，突出任期目标和绩效考核,最大限度地激发出个人及群体的能量，让那些愿干事、能干事、能干成事的社会精英在事业的平台上脱颖而出。对乡镇班子成员和中层干部及一般干部,实行“公推、公选”和竞争上岗、双向选择的新机制,对事业单位工作人员实行人事制度和工资制度改革，特别是将服务质量和工作实绩作为主要考核指标，将农民群众和服务对象的评价作为重要的考核内容，把工作的质量、效率与产生的经济和社会价值结合起来，激发了每一个人的内在潜能和创业热情提高了"三农"服务水平和质量。
第四，行政成本有所降低。通过扩大乡镇规模、精简机构人员、减少领导职数，有效降低了行政运行成本。初步测算，改革后全县每年仅乡镇非工资性财政支出就减少1100万元。同时，将镇事业单位人员逐步推向市场，实现"以钱养事"，服务成本也将逐渐降低。
第五,广大干群的思想观念进一步更新。改革虽在农村，震动波及全县,广大干群的思想经历了一次大洗礼。尤其是竞争机制、"以钱养事"规则的引入,事业单位人员由原来依赖财政拨款和收费谋生，变为现在充分发挥自身特长，依靠参与市场竞争求生谋发展，工作的积极性、主动性提高，服务质量和创业热情增强。特别是乡镇领导干部"公推、公选"和一般干部竞争上岗新机制的建立，把干部的对上负责和对下负责有效地结合起来，达到了群众、干部和组织"三满意",干部"执政为民"的责任感明显增强,镇班子成员谋事谋发展的心思更加专一。
第六,农村税费改革成果得到巩固。随着乡镇自聘人员全面清退，乡镇自收自支事业单位实行了整体转型，从体制上切断了伸向农民的手，从根本上解决了减轻农民负担问题。
?三、几点体会
农村综合改革是对农村工作体制和机制的一场深刻变革，也是农村上层建筑的一次"革命"，困难和阻力是不言而喻的，从见事谋划之初，该县就充分认识到了这项改革的艰巨性，为此，该县坚持以省16号文件为大纲，创造性地理解16号文件的精髓，大胆探索、创新突破。总结近一年多的改革实践,主要有以下几点体会:
第一,必须牢固树立"我要改"的自我改革意识,把握改革的主动权。长期以来，在二元经济体制下，农村存在许多问题，已经到了不改不行的地步。从庐江现实来看,该县也深切地感到，推进农村综合改革是"一道绕不过去的坎",是大势所趋、势在必行。为此，早在2005年3月份的党员先进性教育活动中，该县针对乡镇工作的现状，就改革乡镇体制、推进乡镇转型展开了调研,4月份完成了改革的调研报告,6月初市委夏书记对该县的 改革设想给予了充分肯定和支持,并批示开展试点工作。6月30 日，省委郭书记来庐江调研时，在听取了该县乡镇综合配套改革 的汇报后，肯定了改革意见。如果说小岗村的改革是饿出来的, 企业的改革是亏出来的，那么该县的农村综合改革就是逼出来 的,而且是早改早好、早改早主动。正是因为该县思想认识及时 跟进到位，才形成了上下一个调、全县一盘棋，方方面面都维护 改革、支持改革、参与改革的浓厚氛围。正是因为全县上下觉悟 得早、认识得透、主动改革意识强,才确保了该县农村综合改革 既富有成效,又积极稳妥。
第二,必须坚持实事求是的原则,既要敢于突破、敢于创新,又要结合县情、理性改革。改革的目的就是要突破发展中各种"瓶颈"制约推进县域经济社会又快又好地发展。而该县是一个农业大县,工业小县，财政穷县。因此，在改革的过程中，无论是制度设计，还是机制创新，该县不搞一刀切也不生搬硬套，而是鼓励各相关部门不拘形式,大胆探索,改革越深入越好，越彻底越好，不强求一律，能搞到什么程度就搞到什么程度，同时，又要求紧密结合自身实际和县域经济特，确保改革稳中求进、进中求好、好中求快。在乡改中，该县实施乡镇村整体规模适度调整，目的就是为了挖掘了农村内部资源性潜力和结构性潜力，形成自己的各具特色的区域经济板块，推动了县域经济的工业化发展进程。坚持依规划而行政，就是为了一改过去"只图形象，不图回报"的短期行为，确保规划一级一级干下去、一代一代干下去，解决了不走老路、也不能走弯路的问题。 在乡镇事业单位改革中,该县从县即期财力的实际出发,没有采取买断工龄走人、全员进入保险，追求一步改革到位的做法，而是在保证事业单位投入不减的情况下，采取"收、归、整、放" 四个到位当规范机构设置，进行机制创新，这既降低了即期改革成本,又能最大限度地激发事业单位活力,提高当前"三农"服务的水平和质量，实现"以钱养事"的目的。经测算,仅此一 项,该县就一次性降低改革成本近4000万元。实践检验，这些做法比较符合当前经济欠发达地区事业单位改革的实际。
第三,必须坚持规范程序,做到依法改革、阳光操作。农村综合配套改革的最终目标就是构建服务型、法制型政府。而法制型政府的基本准则就是公正、公平、规范,如果没有规范的操作程序，暗箱作业或有失公允，必然会引起社会的震荡。因此，该县在改革之初，就加强宣传动员，在政策、方案、过程、结果上坚持做到"四公开",提高透明度,尤其是干部的职务变迁,该县对镇领导班子成员和未被安排的原乡镇党政正职,广泛征求各方面包括干部本人的意见和要求，充分公正公平，使干部的调整不仅得到社会的公认;对中层干部的任用，一律实行竞争上岗。正是由于该县坚持规范操作、一碗水端平，这次乡改在干部调整幅度大、变动多的情况下，广大干部都能理解接受，社会各界也给予了充分认可。特别是在实施乡镇事业单位改革的全过程中，该县反复学习领会省委、省政府16号文件，把握精神实质，并严格依照《农业技术推广法》、《森林法》、《土地管理法》、《计划生育法》等一系列的法律法规要求，在法律允许的范围内进行改革创新，运用改革实践，强化对法制型政府的学习、认识和理解。
第四,必须坚持以人为本,做到无情改革、有情操作。改革毋庸置疑，操作必须以人为本，这是确保乡改顺利实施的核心。乡改被干部群众戏称是"摘帽子"、"砸饭碗"。如何变"摘帽 子"为"给平台",变"砸饭碗"为"给压力",此中处置稍有不慎，就可能引发群体性矛盾。我们在改革中，充分尊重人的主体地位，以体制的创新、机制的转换来调动每一个人的积极性，发挥每一个人的主观能动作用,让那些愿干事、能干事、能干成事的社会精英在事业的平台上脱颖而出,最大限度地激发出个人及群体的能量,让改革的激情与发展的实力有机结合,打造有限责任政府,充分体现只以实绩论英雄,切实解决好镇村两级班子成员"根根柱子得力"、干好干坏不一样、不干不行的机制保障问题。特别是在乡镇事业单位改革中,涉及到一批"事业单位人"的切身利益,很容易产生不稳定的因素。该县事业单位总人数约5000人，而乡镇事业单位人员约950人，因此,事业单位改革必须慎之又慎,在确保改革深度和效果的同时,必须兼顾改革、发展和稳定三者之间的关系，必须兼顾到改革对象的心理承受能力，必须兼顾到改革政策的前后衔接和连续性,必须兼顾与今后大范围事业单位改革相嫁接，做到循序渐进，稳步推动，积极稳妥，富有成效。对分流人员,我们也没有一推了之，而是采取了余缺调剂、提前退休、停薪离岗、至企业任职等办法进行安置; 鼓励自愿辞去公职自谋职业?对其发给一定的补偿金，并参照企业化管理单位办理养老保险，其工作年限可视为缴费年限,解决他们的后顾之忧,充分体现了"无情改革、有情操作"的人本思本目
第五,必须做到思想领先,组织有力,才能形成上下一个调、全县一盘棋改革氛围。保持全县上下思想认识上的高度统一,是搞好改革的前提和基础。该县在每一项改革措施出台前,从县委决策层到乡镇、部门都让大家充分讨论，上下互动，反复磋商，求得思想认识上的统一，对不同的意见和建议，主动深入干群中间，面对面地交流座谈，释疑解惑，做好协调和沟通，俨形成改革的共识，强有力的组织领导是搞好改革的关键，在改革伊始我们就成立了以县委、县政府主要负责同志担任组长和第一副组长的乡改领导组，确定一名县委副书记具体扎领导组;办六组组、区划调整纽、维护稳定纽资产财务组，同时，由县几大班子负责人挂帅，从县直单位抽调120多人，组成15个指导组进驻镇指导工作在乡镇事业单位改革中，又增加了清产核资工作组和农林财政国土资源3个部门指导组。强有力的领导保障,得力的措施,为我县农村综合改革顺利进行奠定了组织保证。
第六,必须坚持创新机制与改进考核评价体系双促动,做到 改革发展两促进。发展是第一要务。理顺体制、创新机制,使生产关系更好地适应生产力的发展,是改革的根本目的。该县始终把推进改革与加快发展紧密结合起来，围绕安徽省委、省政府主出的"东向发展、加速融入长三角"的战略以及巢湖市委、市政府提出的"三个变化"的目标，在理顺体制、创新机制的同时，突出以实绩论英雄，积极探索建立乡镇工作考核评价体系建立目标责任考核机制，以激发乡镇干部珍惜拥有的平台,充分展示智慧和才能，推动县域经济的加快发展。按照县委、县政制定的目标任务，一年一考核，三年总兑现，对完成目标任务的乡镇，按增量给予镇主职一定的奖励;没有完成任务的乡镇，镇主职引咎辞职。正是由于该县坚持把手段与目的有机地统一起来，把改革与发展紧密地结合起来，广大干部的改革热情和发展激情得到了充分的挖掘和释放。