Question

现代农业需要创新土地制度

Answer 1

农业部产业政策与法规司司长　张红宇

土地制度是当今农村各项制度的基础，也是发展现代农业的基础。党的十七届三中全会对发展现代农业提出了明确的要求，我想结合党的十七届三中全会的精神谈几点看法。

一、土地制度是现代农业最重要的制度

大家知道，现代农业是以现代的装备、现代的科技、现代的产业、现代的经营方式、现代的经营理念与具有现代素质的劳动力综合作用而成的一个产业形态。发展现代农业的目的，其一是提高土地产出率，其二是提高劳动生产率，其三是提高资源配置效率，从而达到提升农业国际竞争力、农业抗风险能力和农业可持续发展能力的目的。

现代农业要有所发展，有所壮大，我以为土地制度是最重要的制度安排。从我国的情况来看，全国有13.21亿人口，但是现有耕地太少，人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%。在这么一个耕地资源状态之下，如何集约和节约利用土地事关重大。所以，从现代农业发展的要求来看，有利于土地集约和节约利用的土地制度是最重要的制度安排。

二、土地制度需要创新

中国的国情和现代农业要求提高土地生产率，而提高土地生产率的关键是强化对土地的管理。土地制度创新有三个前提：第一要确保国家的粮食安全，确保基本农产品供给；第二要确保土地承包农户足够的权益，转包转让土地承包经营权时能得到补偿；第三要确保土地经营者有可能在更大范围内配置土地资源。

党的十七届三中全会明确提出，我国的农村基本经营制度，包括土地制度，要实现“一个稳定、两个转变”，也就是说要给农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在这个前提下，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。

从土地制度创新的角度来讲，怎样保证农民有更加充分而有保障的土地承包经营权，我以为有两方面内容：其一，要给土地承包者更加充分的权益。所谓土地承包者就是原来社区里面获得土地承包权的承包者。这个权益的期限要长久，长久不变既是家庭经营制度长期不变，也是土地承包期限长久不变；承包农户在转让土地承包经营权时能获得相应的收益，比如实践中转包转让土地承包经营权要给予相应的补偿。其二，经营者要有在更大范围内获得配置土地资源的权利。实践中这种情况也很多。我们到农村调研时发现，不管在广东、上海还是在中部地区，有很多来自异地的农民，既有从事非农产业的，也有直接从事农业劳动的。这些农民跟原来的生产资料完全没有关系，发生关系的是异地的土地，也就是说他的土地配置效率是在异地实现的。这种异地土地经营，改变了长时期有地无人住、有人无地种的局面，特别是劳动力大量外出区域的粮食生产格局。土地经营权市场在更大范围内流转有利于提高土地利用效率。所以我们强调经营者能获得土地配置效益其实是最大的创新。

土地的经营模式除了常年经营流转以外还有季节性流转，包括生产环节的流转，形式多种多样。我在浙江调研时就发现，很多地方的原承包农户把早稻生产转给新的经营者经营，到种植晚稻的时候，新的经营者再把经营权返给原来的承包户经营。这种季节性的经营权分割也是一种创新，有利于经营者在更大范围内配置土地，形成农业的专业化、规模化，特别形成土地的集约型经营。由此我认为土地创新的关键是怎么样进行土地承包和经营不同权利的分割。

三、政府在土地制度创新中要有所作为

党的十七届三中全会再一次明确提出，18亿亩耕地再也不能减了，同时还提出节约利用耕地的原则。我认为，在这方面政府负有重大责任。其一，党的十七届三中全会强调，我国各级党委政府，特别是县级党委政府，在粮食安全、耕地保护、生态环境维护方面具有重大的责任，要形成一种考核机制。这是一种组织保障，政府在土地保护，包括提高土地利用效率方面有了明确的要求。其二，政府也可以通过保护农民的承包权，让农民获得承包性的收益。比如说，承包土地者可以获得收益，党的十七届三中全会在土地征占制度改革上继续了过去政策的稳定性，而且还有创新。从创新的角度讲，包括逐步实施城乡土地同地同权同价。其三，政府更大的作为应该体现在鼓励经营权的流转方面。比如浙江、上海等地，最近几年为了确保国家粮食安全，为了避免土地撂荒，积极支持规模化种田大户、规模化养殖大户，并且提供相关补贴，这本身就是倡导土地在更大范围内流转的举措。其四，改善农业生产条件。特别是在经济发展方方面面遇到困难的情况下，扩大农村的消费，包括加强农村基础设施建设是一个突破，在这个方面政府应该发挥作用。农田水利改造，耕地质量提升，本身也为经济发展下一步提供很好的契机和很广阔的市场，使政府在土地制度创新方面可以有所作为。

四、要有三方面的保障

（一）要提高农业组织化程度

经过30年的发展，我们越来越清晰地看到，农业技术推广、农业风险抗衡、农产品质量安全监管都离不开农业组织化程度的提高，家庭经营和社会化对接之间必须有一个有效的载体。党的十七届三中全会明确提出，农业经营要向多元化多模式转变，组织化程度提高本身也是节约土地的一个必然要求。专业化和规模化在很大程度上可以解决现在农村从事农业的老龄化现象，也可以在很大程度上避免农业副业化现象，因为农村劳动力出去了以后不能让农业生产率下降。组织化程度提高后，农业技术推广、农业风险抗衡的操作成本就会降低，费用就会节省，效果要好得多。

（二）要分工分业

我国有5亿农村劳动力，在现有技术条件、机械装备条件和科技水平之下，我们18.2亿亩耕地大概需要1.7亿农业劳动力，还有3000万人从事畜牧业、渔业和林业，此外有2.3亿人完全从事与农业无关的非农产业的劳动。这2.3亿从事非农产业的劳动力中，有1.5亿在乡镇企业就业，还有1.26亿是在城乡之间流动的农民工，也就是春节前回乡、春节以后出来的农民工，两者相加是2.76亿，其中有1/3是重复计算的劳动力。就劳动力来讲，真正处于剩余状态的大概不到1亿。最近几年国家实行“阳光工程”，解决了外出务工农民的培训问题，大幅度提升了他们的务工收入。但在推动工业化发展的同时，培养一大批留在农村内部的新型农民是摆在我们面前的重要问题。所谓让职业化农民从事农业劳动，让四川的农民到广东去、到上海去没关系，到异地同样可以从事农业生产，这是一个职业化的过程，但是遗憾的是，目前很多年轻人对务农没有什么兴趣，农村里面青年人最优秀的上大学，相对优秀的去当兵，再其次的去打工，文化水平相对比较低的人留在农村务农，长久下去对农业生产力发展极为不利。所以分工分业可以从5亿农村劳动力中产生出农业企业家、职业农民和不同产业的大户，这项工作必须引起足够的重视。

（三）鼓励向青年农民提供长期低息贷款

一个有文化的青年人加上一笔贷款，可以承租更多的土地，那么，大量农村劳动力转移出去以后形成的农业土地经营空白，可以由新型农民来填补，我们的农业就稳定了。因此，现代农业建设要以土地制度创新为基础，同时其他各项制度创新也要跟进。