Question

目前我国的税收立法存在哪些问题

Answer 1

　　目前税收立法权存在的问题
　　（一）政府及其部门税收立法权过大
　　1984年，全国人大常委会作出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例（草案）试行的决定》，在我国开了授权立法的先河。从目前情况来看，除了《中华人民共和国税收征收管理法》、《外商投资企业所得税法》和《个人所得税法》等三部法律由全国人大立法外，其他有关税收方面的法律、法规等全部授权国务院及其相关主管部门颁布、发布、制定、修订等。为此笔者认为，授权立法虽然顺应了税收在我国国民经济发展的新情况，但同时也生以下问题。
　　1．大量的立法授权，其透明度不够。随着我国经济体制改革的不断深入，国有及国有控股企业、外商投资企业、私营企业等各种性质的企业层出不穷，企业的经济效益不断提高，职工和个人的收入也随之不断增长，税收已涉及到千家万户和每个公民。任何法律、法规或者规章，都要有人来执行和遵守。因此税收立法程序透明、公开、公正显得尤为重要。按照目前我国的立法程序，税收法律是经国务院提议，由代表全国人民意志的全国人民代表大会审议通过，具有相当的广泛性、代表性和透明度，很大程度上体现了人民的意志。而国务院及其税务主管机关制定的税收法规，尤其是税务主管机关制定的税收法规，其广泛性、代表性、透明度可以说很低。首先立法不讲程序。如我们在日常工作看到的税务机关颁发的文件中，常常用到“经国务院领导同意……”的字眼，或者干脆把某某领导同志的讲话作为文件下发也不乏其有。在行政立法过程中普遍存在“有程序规定不照办，没有程序规定更好办”的情况。其次对税收立法缺少有力的监控机制。在我国现行的立法体制中，对税收立法的监控规定不是很完善，不论是事前的监督，还是事后的监督，具体的监督部门、监督措施甚至监督程序无法落实，从而使得带有部门利益倾向的税收立法纷纷出台。如税收任务作为考核指标后，有的地方把税收收入作为对税务部门主要的考核指标，任务完成有奖，完不成一切免谈，实行一票否决，于是在一些地方税务部门为了本部门利益，出现收取“过头税”、“寅吃卯粮”虚假入库等种种奇怪现象。
　　2．立法层次较低，缺乏权威性。我国宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。作为国家经济生活中重要的税收立法，很少由全国人民代表大会及其常务委员会制定，绝大部分由其授权政府部门来制定，如当前我国税收收入中，绝大部分是增、消、营流转税、企业所得税等，而这些税收立法权、解释权、修订权等在国务院及其主管行政部门。诚然，作为国务院及其主管的行政部门制定的法规和规章，是在人大授权的范围之内，也具有相当的严肃性和权威性，但不可否认的，这些并不是法律，不具有与人大所制定的法律有同等的地位。
　　3．绝大部分税权具有浓厚的行政命令。在任何国家或地区，凡是涉及到国民财富的调整，涉及到企业财产的再分配的税收制度的问题，其税权立法权必须由立法机关制定相关法律，政府和行政部门必须严格执行。然而我们国家恰恰相反，几乎所有涉及到企业和个人的财产和财富的分配，均由政府部门及其行政部门制定相关制度，然后命令下级政府部门及其行政部门遵照执行。如1993年国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号）、《批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》（国发[1993]90号），这两大牵涉到中央与地方经济利益，牵涉到所有国人和企事业单位财富分配的重大财税体制改革的制度，全部由政府部门制定，时至今日，始终没有超越这种行政行为的局面。
　　4．立法权与执法权出于同一主体，不能保证执法的公正。这里讲的立法权是指税务机关在其职权范围内制定的法规、规章、决定等具有普遍约束力的税收规范性文件的权力。从法理上讲，税务机关在法律规定的授权范围内制定相关税收政策似乎是合理的，也是合法的，但实际情况并非如此，因为它也是税收执法部门。首先，它是行政立法，不是由民意代表制定，广大纳税人参与的机会少，且程序相对简单，有的根本不按程序，并不能保证依法治税和保护纳税人权利；其次，有些税务法规具有很强的特需性，即税务机关往往根据自身的需要制定一些特定的规定。
　　（二）政府部门税收立法权部门利益化倾向日趋严重。
　　1．行政利益和行政自利性非常明显。现代社会利益多元化趋向日趋明显，行政管理领域内除了国家利益、社会利益、个人利益以外，还有不容忽视的行政利益，即行政机关在上述利益之外所独立主张和追求的、纯粹出于行政考虑的利益。就与公共性相对应的行政自利性而言，行政机关是由人组成的，自然不能摆脱人所固有的自利性。行政利益和行政自利性是非法定的，但却是客观存在的。如最近闹得沸沸扬扬的内外资企业所得税统一的问题，主管财税财政部认为，随着中国加入世贸组织后过渡期以来，内外资企业税负不均，既有悖于税收的国民待遇原则，不利于平等公平竞争，也影响内资企业进一步提高竞争能力，强调内外资企业所得税并轨必须进行；而在同一问题上主管外国企业投资管理和吸引外资的商务部对此并不认同，认为给外资企业一定的优惠并不违反世贸组织的国民待遇原则，不同意马上取消这一税收优惠政策。这本来是全国人大立法机构的事，而由于我国目前的税收立法体制造成了国务院两个主管部门出于不同利益考虑，对同一问题得出相反的结论，这在世界上也是少有的。
　　2．税收法规制定权不符合规定。根据我国目前的税收管理体制，税收法规的制定权应在国务院及其主管全国税务机关的国家税务总局。如《税收征收管理法》规定，凡由税务机关征收的各种税收征收管理，均使用于该法，同时规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作，这就意味着，国务院对凡涉及《税收征收管理法》所辖的一切涉税事务，能授权的均应授权给国家税务总局负责管理。但就目前情况看并非如此。如全国人大授权给国务院的《增值税条例》、《消费税条例》等，其实施细则均由财政部负责颁布，由财政部、国家税务总局负责对其进行解释 。财政部与国家税务总局的职能和职责范围有很大区别，财政部参与类似上述纯粹税收法规的制定，与全国人大颁布的《税收征收管理法》有关立法精神不符。
　　3．立法活动与立法过程中的利益驱动现象。对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程中得到了淋漓尽致的体现。由于每一件立法的出现，都必然意味着某种国家权力的授予或分配，而权力则意味着某种潜在的利益，因是之故，各种五花八门的立法也就有可能出台。虽然我国《立法法》就关于立法权限的分配问题已经十分明确，但除了客观方面的原因外，在立法过程中对自身利益、部门利益追求现象存在不争的事实。如中央三令五申要维护国家税收法律、法规的统一性、严肃性和权威性，各地方政府和部门不得擅自出台税收优惠政策。但各地政府和部门为了吸引外来投资，以发展地方经济为由，竞相设立所谓的经济开发区、工业园区，大开税收优惠政策口子，今天这个地方出台企业所得税二免三减半政策，明天那个地方马上出台更优惠的税收政策，为了自身利益，滥用《立法法》所赋予的权力，完全把国家税收法律置于脑后。
　　4．行政“立法”，实质上就是利益分配的产物。所有的立法，都是权力和权利的再分配，涉及税收立法权的争夺也是如此，不客气地借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法，某些政府部门所拥有的审批权、管理权、许可权得到了扩张，其所谓的利益（隐性的、潜在的、不易人们发觉的）得到了维护，因此，有些部门在立法过程中根本不顾社会公正与大众利益，甚至是国家利益，不怕麻烦，想方设法地拼命把所谓的权力揽在怀中，以在社会管理中取得最大权力。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为常见。
　　（三）征纳对象之间的法律地位及不对称。
　　从目前立法程序和立法精神的情况来看，由于我国的税收立法主要是行政立法，几乎所有涉及到纳税人的法规、规章等，主要强调的国家权力和纳税人的义务，而相对忽视对国家权力的制约和对纳税人权利的保护。这种情况从我国的税收法规中最高法律《税收征管法》中就有体现。如《税收征管法》中规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款，等等。这些行政处罚的幅度过大，会造成税务机关的自由裁量权过大；在《税收征管法》 未明确、全面规定纳税人的权利，税收征管中侵犯纳税人合法权益的现象时有发生。如前几年国家大量赊欠企业出口退税现象十分严重，要知道享受国家出口退税是国家给予出口企业法定的优惠政策，也是国际惯例，纳税人这些权利没有得到应有的保护。