Question

对我国矿权市场建设的思考

Answer 1

唐秀君

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

我国矿山企业目前正面临很大困境，原因是多方面的，其根本原因是高度计划经济体制下形成的单一国有企业以及与其相适应的运行机制。为了适应矿业生产力发展的要求，需要建立与社会主义市场经济体制相适应的矿业市场体系以解放和发展矿业生产力。当前，我国矿权市场建设处于初期阶段，存在很多问题，需要加快推进矿业市场体系建设，培育适应市场经济需要的矿业组织，加强矿山环境保护，建立可持续发展的矿业发展新模式。

一、原有高度计划经济体制对矿业发展阻碍分析

新中国成立初期，我国建立的矿产资源勘查和开发管理体制是高度计划经济体制的一个重要组成部分。矿产资源产业通过高度计划手段联系在一起，完成地质勘查——矿产开发的再生产循环。即地质勘查由国家财政投入，地质勘查成果通过无偿调拨的方式供矿山企业使用。这种模式曾支持我国建立和发展了庞大的地质勘查队伍和巨大的国营矿山企业群。随着形势不断变化，这种高度计划经济体制和与之相适应的运行机制，成为阻碍矿产资源产业发展的主要原因。

从社会再生产的总过程来看，地质勘查是为后续产业提供劳动对象，以增加社会财富的物质生产活动，它是国民经济不可缺少的重要环节，是社会总劳动过程的一个组成部分，位于矿业前端，是矿业再生产的起点。在计划经济时期，我国实行地勘业与矿业分离的管理体制，人为地割断了二者的联系，致使地勘单位只重视成果的数量，不关心成果的可利用性，造成一方面相当多储量积压，另一方面许多矿区资源紧张。地质勘查业与矿业的脱节，既影响了矿业的发展，又挫伤了地质勘查单位的积极性和主动性。

在原有高度计划经济体制下，地勘单位和矿山企业办社会也是一大特点。职工的养老、医疗、救济等都由企业负担，企业兴办初期，由于职工年龄低，企业的负担并不明显。随着企业的成熟，企业负担越来越重，以至不堪重负。“四矿”问题是旧体制下几十年积累起来矛盾的重要表现之一。由于矿业改革和开放的双滞后，“四矿”问题在社会主义市场经济的转轨期表现得愈发尖锐、复杂和严重。如“矿竭城衰”问题，矿山企业下岗人员、伤残人员和濒临关闭的矿山职工生活保障问题，矿区群体性事件等问题，都严重地影响着国家经济发展和社会稳定。

上述情况表明，旧的计划经济体制已阻碍了矿业生产力的发展，急需建立与之相适应的新型生产关系。

二、加快矿权市场建设的迫切性

矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，由于从找矿勘探到开发利用是一个长周期，并非一个公司从找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，应通过矿权市场，将矿产勘查和矿业开发联系起来，实现矿业资源的优化配置。矿产勘查阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来，如果矿床勘查成功，矿业权资产以一定出资比例进入矿产开发投资（股本）。矿业权市场有序运作的前提条件是理顺市场主体的经济关系。在矿产勘查、开发过程中，矿产资源所有者凭借其资源所有权得到财产收益，矿产勘查投资者得到投资收益，勘查、开发的工程承包者得到相应的报酬。这样就按照市场规则，以经济效益为动机，通过矿业权纽带吸引各种生产要素投入矿业生产。

长期计划经济体制下，地勘队伍和矿山企业之间缺少矿业权市场这一桥梁联系。其后果是地质勘查力量不能与矿山企业很好结合，一方面，地勘队伍形成了自己勘查、自己开发的低水平简单再生产，由于地质工作市场需求不足，地勘经济的经济效益相对较差，导致地质人才的严重流失；另一方面，很多有生产能力的矿山企业，由于资源的消耗得不到高效补偿而难以维持再生产。由于矿业权市场和矿业资本市场尚不健全，地质工作和矿山企业的有效联系没有建立起来，二者处于举步维艰的困境。建立和完善矿业权市场，地勘企业、矿山企业可以通过矿业权市场纽带，顺利完成矿业再生产循环。

加快建立和完善矿业权市场，也是与时俱进，适应国际形势发展的迫切需要。经济全球化、贸易自由化以全球市场为依托。为了适应国际形势，中国必须加速建立和完善矿业权市场。通过矿业权市场，能够实现与国际市场接轨，在全球范围优化资源配置，分享经济全球化的利益。

三、我国矿权市场建设现状及存在问题分析

目前，影响我国矿业权市场的因素不仅有市场本身的因素，还包括矿山企业、地勘单位等方面。

1.矿业权市场建设不完善

我国矿业权市场还处于初期建设阶段，矿业权流转的配套制度，尤其是可以操作的实施细则还不够健全，矿业权信息系统不完善，矿业权评估等中介组织建设有待进一步加强，社会公众对矿业权财产属性认知程度不高，加之执法不严，矿业权侵权案件时有发生。结果造成矿业权市场很不活跃，转让形式相对单一，矿业权流转规模偏小。

众所周知，矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，由于从找矿勘探到开发利用是一个长周期，并非一个公司从找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，可通过矿权市场，将矿产勘查和矿业开发联系起来，实现矿业资源的优化配置。矿产勘查阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来，如果矿床勘查成功，矿业权资产以一定出资比例进入矿产开发投资（股本）。由此可见，矿业权市场是矿业资本市场的重要组成部分，它补充和完善了矿业资本市场。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国矿业投资状况也有了很大改善，但风险勘查资本市场尚未形成。我国矿业融资存在的问题主要表现在：一是融资结构不合理；二是我国绝大多数矿业企业没有通过到股市筹集矿产勘查和开发资金，到国外上市融资的更少。

2.矿山企业存在的问题

矿山企业运行机制不畅，缺乏资源再生产补偿机制，产品单一，缺乏竞争力，经济效益不高，企业包袱沉重等是影响矿业权市场发育的重要原因之一。其中又存在3种情况，一是计划经济时期已经占有了大量矿产资源的企业，可以继续运行。二是资源已消耗殆尽的企业，加之经济效益较差，企业举步艰难。三是个别经济效益好的企业，可以用一部分自有资金，寻找接替资源或通过矿业权市场实现资源供给。从总体上看，我国国有矿山企业缺乏资源再生产补偿机制。目前，我国通过计划手段配置矿产资源的模式已经打破，矿产资源勘查开发的市场体系正在逐步形成。由于矿业改革滞后，矿产资源勘查开发市场体系还处于初期建设阶段，市场培育任重道远。

3.地勘单位运行机制问题

地勘单位运行机制不畅，结构不合理，精兵不精，缺少自我发展机制，资源产品没有得到优化配置，面临人才断层危机，包袱沉重也是影响矿业权市场发育的重要原因。当前，各地勘单位从发展地勘经济的目标出发，也在积极寻找和勘查（甚至利用自有资金）有开发价值的矿产地。发现矿床后，一是通过矿权市场流转。由于目前我国矿权市场不发育，勘查成果的成交数量有限，成交价格往往低于合理价格。二是自行开采，其中以金矿和非金属矿居多。由于地勘单位还没有成为真正意义上的企业，因此，这种开采规模一般较小，而且没有积累和自我发展机制，结果形成了地勘单位自己找矿、自己开矿的小循环以维持低水平开发利用的简单再生产。上述问题必然影响到矿产资源的发现和勘查效率，因此，急需一大批具有现代企业制度，以经营矿权为主的资源勘查公司。

综上所述，我国矿权市场尚不健全，难以满足矿业发展需要，地勘队伍和矿山企业之间缺少矿权市场这一桥梁联系。

三、政策建议

1.加快推进矿业市场建设

大力推进矿权市场建设和矿业资本市场建设是振兴我国矿业的重要举措。市场建设是一个系统工程，它不仅包括市场法律法规、政策体系建设，执法体系建设，信息系统建设，中介组织建设等整体推进，而且需要相关企业改革的同步进行，包括地勘单位企业化，矿山企业建立现代企业制度等。由此可见，市场体系建设是一个较长的过程，政府在其中的作用是通过制定宏观调控政策加速这一改革进程，争取以最小的改革成本，取得最大的改革成果。

在加强矿业市场服务体系建设方面，应重点加强矿产储量审查机构、矿权评估机构、矿业上市信息咨询和法律服务机构等中介组织建设，规范其执业行为。加速储量评估师、资产评估师、矿权评估师等具有执业资格的专业人才培养等。

在优惠政策方面，一是可以考虑建立矿山资源耗竭补贴制度。二是开展风险勘查上市筹资试点等政策措施。积极争取程序简单、上市成本较低的矿业上市特别计划。选择经济潜力较大的典型矿产勘查、开发项目（尤其在西部地区），引导、促进其上市融资。通过这些典型矿产勘查开发项目的不断积累和带动示范效应，促进矿业资本市场形成。三是实行勘查优惠计划。即建立矿产勘查基金，对于国家鼓励的矿产勘查项目，如战略性矿产，勘查基金按一定比例出资匹配，以激活矿产勘查市场。四是进一步研究细化矿山企业上市中土地使用权优惠政策。国土资源部已出台了矿山企业上市中土地使用权优惠政策，在一定程度上支持了国有矿山企业上市。建议继续针对矿山企业具体情况深入研究操作规范和细化标准，帮助企业解决上市中的困难。五是要进一步扩大对外开放，积极实施“引进来”战略，修改和调整矿产资源勘查开发的有关政策，创造公开透明的投资环境，吸引外商投资于我国的地勘和开采业。

2.培育适应市场经济需要的矿业组织

中国矿业发展必须有一批跨省区、甚至跨国的大型、特大型的矿山企业，而我国现有的矿山企业和地勘单位，还不具备条件，必须深化改革。按照现代企业制度要求，培育具有国际竞争力的产业集团，不但要在规模上扩大，更重要的是要建立现代企业制度。要鼓励打破行业界限，在地勘业、采矿业及其后续产业这一大产业链条中组建具有矿产品深加工的纵向一体化和具有多种矿产经营项目的跨地区、跨部门的横向一体化的现代化矿业企业集团。通过组建股份公司并上市融资，以资产纽带实现不同行业间企业的融合。组建具有国际竞争力的产业集团，应注重以下方面：①在现有产业组织基础上，实行优势互补，通过规范的公司制改革，组建产业集团，剥离不良资产，优化资源配置，建立现代企业制度；②吸收国内外大型集团进入矿业，把矿业和其他产业联合起来，形成多角经营；③改造现有地勘单位，有条件的要以省局为单元，建立矿产勘查开发企业，有的可组建人员精干的专业找矿队伍，到地质条件有利地区寻找矿产地，既经营矿产品，也经营矿业权。也可以改造成提供勘查劳务为主、多方面服务的勘查公司。

3.加强矿山环境保护

要牢固树立在保护中开发，在开发中保护的观念，本着“谁破坏谁恢复，谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，将矿山环境成本纳入矿业成本。要从我国的经济条件和科学技术水平出发，建立起矿山污染物的排放和环境恢复标准、基础标准及方法标准，使矿山生态环境恢复与成本核算具有科学依据。通过科技进步，降低成本，保护矿山环境。将矿山环境保护及其产业化研究，确定为优先支持领域。矿山环境保护及其产业化研究方面的研究内容很多，如矿床开采、选矿、冶炼、矿产资源综合利用、尾矿的再利用、土地复垦等。如果从广义上讲，还包括资源替代技术等，这方面的研究成果，不但能降低矿产开发利用的成本，而且可保护环境，有些方面的产业化，如尾矿再利用产业化，具有巨大的经济效益和环境、社会效益，是拉动经济增长的理想投资领域。因此，国家应当重点支持这些方面的研究，通过科研上的突破，带动环境的改善和经济效益提高。总之，政府要利用各种宏观调控手段，如法律、经济杠杆、行政手段等，制定有利于矿山环境保护的矿业优惠政策，保证在矿产开发的同时，保护好矿山环境。

作者简介

唐秀君，中国国土资源经济研究院，研究员。