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“万顷良田建设工程”带动城乡统筹创新

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提到“万顷良田建设工程”，大家并不陌生。两年前，国土资源系统开始全面推进深入学习实践科学发展观活动，江苏省结合省情深入实际调研，探索研究集聚资源统筹发展的路径，设计推行了“万顷良田建设工程”试点。经过两年的探索实践，统筹集聚成效初显。

当下，以“构建国土资源保障和促进国土资源科学发展新机制”为重点深入学习实践科学发展观，已然成为国土资源系统一种工作常态。“万顷良田建设工程”作为一种探索城乡统筹发展的创新性制度设计，经过两年摸索，在江苏省“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”方面发挥了重大作用。本期约请“万顷良田建设工程”的“总设计师”兼“总工程师”———江苏省国土资源厅厅长夏鸣，为我们全面解析这项工程的设计理念，分析交流经验，谨供大家参考与探讨。

问:什么是“万顷良田建设工程”?

答:江苏省“万顷良田建设工程”以土地整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;通过将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地资源，建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农村耕地资源、建设用地资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚，实现农地集中、居住集聚、用地集约。

“万顷良田建设工程”已成为江苏省适应科学发展要求、破解用地难题的创新举措，是有效集聚资源、有序统筹发展的一项制度设计，是推动经济发展方式基础性转变、开辟国土资源工作新天地的现实路径。

问:“万顷良田建设工程”的基本做法是什么?

答:“万顷”不是单个工程计量标准，而是一个规模性概念题名，是由若干300公顷以上成片的规模农田共同组成。工程从保护耕地着眼，以耕地规模化、农业集约化、农村城镇化、农民市民化为归宿，基本做法是将项目区内的村庄整体搬迁，将居民集中到镇及镇以上多层或高层住宅居住。除永久保留少数具有政治经济人文特色的村庄外，一般纯农业性的村庄都将逐渐集中到城镇去;每个县(市)以规划建设3～5个重点中心镇辐射和服务全域为最佳，实现工业向园区集中、居住向城镇集中、耕地向集体组织集中。

问:“万顷良田建设工程”是如何设计的?

答:“万顷良田建设工程”的设计理念是:合理配置土地资源，优化生产力布局，进而实现经济发展方式基础性转变。实施“万顷良田建设工程”，就是要冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力进一步发展的束缚，改变原有资源的空间布局和配置方式，逐步转移和减少农民，让生产资料与劳动力之间合理匹配。最终要从根本上促进“四大转变”:即转变现有资源失配格局，转变传统农耕作业方式，转变固有农村散居模式，转变既往城乡发展路径。

问:推进这一工程有何意义?

答:“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展路径的创新探索，蕴含着一、二、三产业协调发展的理念，旨在对一产的着力提升，作二产的有效支撑，促三产的繁荣兴盛，稳步实现经济发展方式的基础性转变。有序推进这一工程，将促进城乡资源配置渐趋合理，二元结构矛盾顺势破解。在耕地得到集中连片保护，农业现代化成功推进，农民收入显著提高的同时，工业化、城市化进程加速推进，城乡居民共享科学发展的丰硕成果。

坚持土地公有，优化市场取向

统筹城乡发展是一个全局性、根本性、战略性问题。研究这一问题，应当立足国情，胸怀全局，科学谋划，确保方向不偏移、效能大提升。

坚持中国特色社会主义道路下的土地公有制

公有制既是社会主义的本质特征，也是优势所在，具体到国土资源领域，核心是坚持土地公有制性质不变。一方面，土地公有奠定了社会主义制度的所有制基础，必须加以坚持。简单模仿、照搬照抄土地私有的做法，不仅不能解决现实问题，还会使中国特色社会主义也无从谈起。另一方面，土地公有在建设发展中是最显公平、最有效率的体制，可以大大降低发展成本，提高资源配置效率。与一些推行土地私有化的国家相比，国土规划质量大大提高，项目建设周期大大缩短，土地利用效率大大提升。

我国改革开放30多年来经济的高速增长，以工业化、城市化为主要推动力，而土地公有制为其迅速推进提供了有规划、高效率、低成本的土地资源支撑。事实证明，土地公有制是中国创造经济奇迹的关键之一。

在社会主义经济规律下坚持三大市场取向

社会经济综合效益和要素资源运行效率的理念是不可缺失的。

一方面要坚持发展取向，促进生产力进步。解放和发展生产力，必须消除生产关系中不适应生产力发展的要素和环节，发挥市场在资源配置中的基础性作用。其中一个重点就是统筹城乡劳动力、土地、资本和技术等生产要素，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置，在城乡生产力共同进步中逐步缩小差距。

另一方面要坚持效益取向，发展集约型经济。逐步改变分散的土地经营模式，实行规模化生产经营，实现耕地资源使用收益的大幅提升。切实改变“村村点火、户户冒烟”式的产业布局，实行区域化集中布局，实现经济发展环境的大幅优化。坚决破除对农村劳动力转移的各种束缚，促进劳动力要素顺畅流动，实现劳动力资源使用受益的大幅提高。

此外，还要坚持联动取向，推进一体化跨越。解决“三农”问题的根本出路在于坚持以市场为导向的城市化道路，不断为农村剩余劳动力创造新的城市就业机会，进而带动农村土地相对集中和规模经营。城市化的动力机制是市场机制，核心是尊重市场规律，应用市场手段，引导农村人口向城市有序流动，增强城市发展活力。要着力发挥城市化对农村的积极渗透和正面影响，形成城市带动农村发展、农村促进城市发育的良性互动格局，实现城乡一体化发展。

立足社会主义初级阶段实际，描绘城乡发展蓝图

集聚资源，统筹城乡发展，必须坚持一切从社会主义初级阶段这个最大的实际出发。在目标指向上，应科学明晰:坚定不移地通过城乡国土资源的集聚，促进生产力布局优化和民生状况改善，推动初级阶段两大任务的落实。在政策制定上，应量力而行:不能超越实际，让大量实际已经离开家乡、不再从事农业生产的农民既享受占地的补贴，又享受城市的生活保障和服务设施，进而引起新的配置失衡;应当推动土地向“大户”集中，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，先富起来;让离土又离村的农民得到妥善安置，充分享受城镇生活。在实际操作上，应循序渐进，统筹考虑经济发展水平、市场开发潜力、农民需求状况和政府支持能力等多方面因素，正确处理需要与可能、眼前与长远的关系，调动和发挥政府、农民和企业的积极性，鼓励试点，稳步推进。

党的十七届三中全会指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。这一重要论述和科学定性，为我们提供了创新空间和实践动力。社会主义新农村建设中，今后农业生产必然实行规模化、机械化，集中连片作业;农村人口必然大量集居到城镇，村庄逐渐减少。当前的农村政策，应当瞄准社会主义新农村建设的未来目标，把握好城乡统筹发展的总体方向。在科学发展观的指导下，顺应工业化、城市化和农业现代化发展趋势，统筹配置城乡土地资源，逐步减少农村建设用地，适度增加城镇建设用地，创建一套“占地少、效益高”的土地利用新模式，实现城乡一体化跨越发展。

集聚资源促集约发展

“万顷良田建设工程”作为统筹城乡发展的一个重要载体和基础平台，可实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置，最终产生巨大的聚合效应。

农村耕地资源集聚，保有耕地数量提升耕地质量

保有耕地数量，提高耕地质量，是“万顷良田建设工程”的基本任务。农村耕地资源集聚首先有利于增加耕作面积。农地整治一般增加5%左右的实际种植面积，村庄搬迁则是100%复垦成为有效耕地。经过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质“大田”。其次，有利于加快农业现代化进程。农田集中成片，便于发展现代高效农业项目，利于机械化作业、科学化管理和集约化经营，实现农业产业化，提高农业产出水平。再其次，有利于保障农产品质量安全。现代化种植、规模化生产和高标准维护，可以促进农业高新技术的大面积推广，从而减少化肥投入、农药喷洒、秸秆焚烧等传统作业方式对生态环境的污染，全面提升农产品质量，保证消费安全。最后，还有利于国土资源部门加强土地行政管理。通过建设大规模连片的农田，利用航空和卫星摄像，图斑与实地利用现状便可一清二楚，可以有效提高耕地保护的真实性、准确性和可控性。

建设用地资源集聚，实现“一举三得”

拓展新的建设用地空间，最大的潜力在于农村存量建设用地。建设万顷良田工程，必然带来建设用地资源的集聚。通过城乡建设用地增减挂钩等途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业和破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。假若每年搬迁1个村，以1个村3000～5000人测算，平均能够挂钩置换出700～800亩的用地指标。这相当于一个县1～2年的指令性建设用地计划总量。随着农村人口转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补先进制造业和现代服务业用地缺口。这样可以实现“一举三得”:一是大大改善土地利用计划紧张的状况，充分缓解土地资源硬约束;二是有效提高土地使用效率，促进工业化、城市化进程;三是理顺、畅通土地供需渠道，切实减少基层违法违规用地行为的发生。

劳动力资源集聚，显化集聚效应的价值优势

当前，农村劳动力收入结构、就业方式发生了重大变化，主要收入不是来自农业，而在第二、第三产业，农村劳动力大都不在农耕，而在城镇打工。尽管劳动力转移的组织程度有所提高，但由于现存散居模式下劳动力市场供需信息不对称等多种原因，造成了大量劳动力无序流动。就异地打工农民而言，颠沛流离中做到独善其身不易;从地方政府来说，资源分散前提下做到兼济天下亦难。许多“两栖化”农民主要生活在城市，却不能享有与城镇居民同等的保障待遇。尽管各级政府有心解决农民工及其子女就医、上学、住房和社会保障等问题，但受能力限制，外来务工农民要享受真正意义上的市民待遇，将是一个长期难题。

实际上，这种以自发为主、分散无序的劳动力流动，使人力资源的优势和价值没有得到充分体现。如果各地有计划地实施“万顷良田建设工程”，将村庄向中心镇以上集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供需贴近，帮助农民就地就近就业，达成稳定有序的非农化转型，既丰富并扩大本地劳动力资源优势，加快工业化、城镇化进程，又在一定程度上缓解了由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题，减轻各级政府的负担。工程实施后，通过引入企业化生产经营方式和城镇化聚居模式，延伸加工产业、流通运营和市场服务，可以产生大量就业机会，劳动力资源的价值能够得以充分实现。

市场需求与服务资源集聚，提高公共服务资源效益

需求是市场经济发展的原动力，大量的农村人口蕴藏着巨大的消费潜力。城镇化水平滞后，制约了农村居民消费水平的提高和消费结构的升级。农村传统的散居方式，对应的是日出而作、日落而息的生活方式，匹配的是自产自用的生产方式，客观上制约了其消费倾向和需求欲望。人口的持续集聚，会不断产生新的、更多的消费需求。实施“万顷良田建设工程”，引导项目区内农民到中心镇居住，不仅可以将发散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发，放大集聚需求的乘数效应，促进服务业的繁荣兴盛。

我国现行公共服务资源效益尤其值得我们关注和反思。人口的城镇化集中居住，不仅形成市场需求积聚，更能极大地节约公共服务成本，减少或避免大面积低效投入造成的资源浪费。因此，应当相对集中财力，大力提高中心镇各类基础设施和公共服务设施建设的完备程度，提高镇区的教、卫、文、体、商等服务功效，引导农民进入城镇居住享受高效率、低成本的公共服务。

调整资源配置，转变发展方式

就国土资源管理而言，解放思想必须放眼城乡发展全局，把握农业现代化、工业化和城市化趋势，积极探索更加节约、更加高效的资源配置方式，充分发挥其在经济社会科学发展中的基础性、引导性和保障性作用。

调整要素资源配置，改变资源失配格局

目前我国农村最根本的矛盾，是生产资料和劳动力之间的严重失配。改革开放初期实行的农村家庭联产承包制度，曾经极大地调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，改善了亿万农民的生活。然而随着生产力水平的迅速提升，这一资源配置方式正逐渐成为一种束缚，根本的解决途径就是调整要素资源配置。单纯从经济角度分析，一户种3～5亩地，耕地近乎是负效资源，政府必须补贴;假如一户种30～50亩地，耕地大体属于常效资源，应当可以实现自我平衡;设想一户种300～500亩地，耕地就会成为高效资源，可为国家作出经济贡献。

目前江苏非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民已经不再主要靠种地来增加收入、改善生活。冲破现有资源分散经营对生产力进一步发展的束缚，改变原有资源的空间布局和配置方式，让生产资料与劳动力之间合理匹配，应该成为我们的目标取向。

转变农耕作业方式和农村固有散居模式

现代农业是农业发展的必然方向，发展现代农业的基础是建立规模化的经营模式。现存资源失配格局所维系的一家一户的经营方式，与现代农业发展不相适应的矛盾越来越突出:传统农耕作业方式不仅客观上阻断了农业产业链的有效连接，延缓了农业机械化的进程，还阻碍了优质化、标准化、无公害化生产技术的使用与研发，使农村土地的价值仍处于单一甚至原始的农产品产出效益上。毋庸置疑，通过转变资源配置格局、转变传统作业方式，建立规模化的农业经营模式是现代农业发展的必由之路。

工业化进程需要集聚人力资源，城镇化繁荣需要集聚人口，市场经济平台正呼唤集约节约的新型居住模式。而现实状况是，一方面农村大量剩余劳动力实际处于隐性失业状态，散居模式直接导致劳动力供需脱节;另一方面农村大量弃农务工经商人员实际上处于“两栖”生活状态，广大农民的散居模式直接制约消费需求的实现。

目前我国总体上处于工业化中期，江苏则处于从工业化中期向工业化后期演进阶段。从国际经验看，这一时期正是村庄大量减少、城市快速发育的阶段。欧美如此，与我国同为人口密集国家的日韩也是如此。转变现有散居模式，既是生产力发展的需要，也是广大农民自身的需求。在散居条件下，农民对公共设施、社会服务的需求与农村公共设施闲置、服务质量偏低的矛盾难以解决，更难以提供多样化、个性化的社会化服务。因此，需要我们把握生产力发展需要和农民居住需求升级趋势，因势利导，改变散居格局。

转变城乡发展路径，坚持“四不”原则

统筹城乡发展既要把握好城乡投入比例，提高城乡发展协调性;更要选择好支农投入方向，提高资源配置的有效性。在投入理念上，要大幅度压减原有城乡发展模式下的低效性投入，大力度推进创新城乡发展路径的高效性转变。事实上，现有农业作业方式、现存农村居住模式下的投入，在一定程度上属于“头痛医头、脚痛医脚”式投入，短期效益十分有限，长远效益几近于零。

在投入方向上，要将转移农村人口作为首选目标，将县城和中心镇作为首选载体。大量农民集居到县城和中心镇，是一个不以人的意志为转移的必然趋势，因为现代和未来生产力发展都不需要大量村落模式的延续。在投入重点上，要以活跃市场为目标，突出市场平台建设。市场带动就业创业，就业创业促进民富。向市场投入，就是向农村投入、向农民投入，这一投入具有前瞻性、根本性，着眼未来，收拢战线，重点投入，必能获取事半功倍之效。

土地管理领域内的思想解放，必须在国家的法律法规和大政方针框架中进行，必须坚持“四不”原则:一是耕地总面积不减少。实现耕地总量动态平衡，既是党中央三令五申的硬性要求，也是地方政府和国土资源部门的共同责任。二是建设用地总量不增加。关键要善于通过改变利用模式、周转挂钩指标、调整布局结构等，实现土地节约、集约、高效利用，拓展新的用地空间。三是农民利益不受损。土地是农民最重要的生产资料和生活保障，动用土地，必须得到农民认可，要保证农民生活水平不降低，长远生计有保障。四是国土规章不违背。基本标准是土地利用总体规划不逾越，土地资源管理基础规章制度不突破。既要严格权限程序，不折不扣地执行法律、政策，又要严格标准要求，规范有序地开发利用资源。

城乡统筹以农为先

实施“万顷良田建设工程”，要集中投入，减少浪费，科学引导，有序推进。

集中有效性投入，不断优化资金投向

各级政府把各大部门投入到农村的各项资金集中起来，优化资金投向，提高投入的有效性，引导和促进人、财、物更多地向中心镇有效集聚，形成辐射农村的市场平台。农田水利投入应当到村、入田，公共服务投入主要安排在规划确定的中心镇。帮扶农村不仅要授之以鱼，更需要授之以渔。“授鱼”应限于特困群体的生计支撑;“授渔”是惠及全体农民的市场功能，目的是为农产品流通提供顺畅的通道，为转移农民的就业、创业提供良好的平台。

就“万顷良田建设工程”而言，需要集中投入一定的资金，但这项投入应该是合理高效、节约集约的，符合可持续发展要求，符合社会主义新农村建设方向。如果有计划地将各项支农财政资金，集中有效地投到重点中心镇建设，必将促进四大要素资源的逐步集聚，彰显资源集聚的倍增效能。

减少过程性浪费，在目标规划引领下形成有效集聚

改革开放以来，农村住房经历了从草房、瓦房到楼房甚至别墅的多次变迁，其间拆了又建、建了又拆的过程。这种短期重复建拆行为，可以说是一种“过程性浪费”。许多地方大力推行简单“新村建设”的做法，很值得商榷。“新村建设”只是将分散居住的本村居民组织集居，其人数偏少构不成市场平台，耕地资源和建设用地资源仅有少量集中、微量集聚，而劳动力资源、市场需求和公共服务资源集聚效应则根本无以发挥。

从经济视角看，“新村建设”并没有改变劳动力和生产资料的失配状态，会产生新的“过程性浪费”。实施“万顷良田建设工程”，直接将工程区农民转移到中心镇以上，省略了“小村变大村”的环节，在目标规划引领下有序形成有效集聚，可以避免或减少新农村建设中的过程性浪费。

把握引导性措施，政策导向体现差别化

保证顺利实施“万顷良田建设工程”，首先应妥善解决好项目区农民的土地补偿和社会保障等问题。在拆迁补偿方面，要坚持充分补偿的原则，合理审慎地处置农民个人和农村集体资产，防止因补偿不到位或强行实施而引发纠纷和不稳定因素。在生活保障方面，提倡给予“让渡”承包地的农民以充分的城市保障，确保他们实际生活水平有所提升。支持地方政府探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房的“双置换”改革，加快实现农民向市民的身份转换。

在政策导向上要体现差别化，占用耕地资源与享受城镇保障不可同时兼得。在土地用途管制方面，农业、工业和商业土地的用途由政府管制，不同用途变更产生的收益当属政府，用于社会，造福全民。动用土地应依法公开出让，政府给予农民合理透明的补偿。只有加强政策引导，才能减少推行操作上的困难，增加农民转移的意愿，保证工程可持续实施。

有序协调性推进，统筹城乡以农为先

“万顷良田建设工程”推进的是经济发展方式基础性转变，涉及面广、工作量大，是一项系统性、长期性和渐进性工程，必须统筹协调，有计划有步骤施行。

一方面，坚持科学规划，有序推进。按照“全面探索，局部试验，封闭运行，结果可控”的方略，组织工程试点。既可以选择经济基础相对较好，第二、第三产业相对发达、建设用地需求相对较大的地区先行试验，更赞许在本地区最为贫困，改变状况最为迫切的村庄进行试点。但都要统一规划设计，有计划地实施搬迁和整理，严格试点审批的程序和标准，严格方案审查论证，做到“成熟一个、启动一个”。

另一方面，要坚持政府主导，部门协同。“万顷良田建设工程”不能凭国土资源部门一己之力推行，必须由县、市政府主导，国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战，共同实施。规范管理和主动服务是国土资源部门义不容辞的责任。

此外，还要坚持统筹城乡，以农为先。欲修广厦万间，先建万顷良田。工程要将建城与建田结合起来，以建成大面积连片高标准农田为起点和重点，把城郊和远郊的土地联动运作，城郊的土地安置居住，远郊的土地建设万顷良田，并划入永久性基本农田保护区。从现行试点情况看，到2012年，江苏将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田5万公顷以上，工程区将切实建成基本农田保护示范区和现代高效农业示范区。