Question

当前地质工作问题分析及应对建议

Answer 1

钱丽苏

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

一、问题

1.体制转型、机制转换双滞后，带来的矛盾和问题十分突出

地质工作体制改革、机制转变虽然取得了一些进展，但由于新旧体制混合运作而带来一些问题和矛盾。

（1）地质工作与体制改革相适应的产业结构调整，在有了一定程度改变的同时，对地质工作体制触动并不大，基本上还是局限于“体制外”为主的调整。

（2）现行部门管理体制仍不适应市场经济要求，大部分管理对象仍沿袭着计划经济时期事业单位管理的格局。公益性地质工作机构的定位（特别是省级地质专业骨干队伍的定位）不够明确。厅、局之间的关系没有理顺，在事权、待遇（人均地勘费、单位级别）等方面还有差别。

（3）地质工作微观经济组织与主管部门之间仍维系原有的行政隶属关系，以致产权关系不明晰，单位或企业的经营风险仍由国家承担。

（4）所有制结构和经济成分仍较单一，95%以上仍是国家所有的经济实体，与市场经济要求相差甚远。

2.市场体系总体功能没有完全发挥，未形成统一开放的市场

市场体系有利于充分发挥市场参与者的主动性和创造性，推动市场主体合理配置和使用生产要素，提高经济效益，还能自主调节市场供给结构和需求结构。但在地质工作领域，这一功能没有得以正常发挥和实现。另外，矿产资源自然分布的不均衡性，决定了地质勘查市场的区域非均衡性。从大的区域来看，西部勘查程度较低，矿产勘查潜力巨大，而东部勘查程度相对较高，找矿难度和风险明显加大，矿种上也存在明显的区域分布差异。同时，其他相关市场如矿产品、矿权、资本、劳动力等市场也存在明显的区域差异性，而这种差异性又与地质勘查市场的差异性存在着某种程度的背离，这在客观上要求打破传统地勘工作区域分割的格局。目前条块、地区分割的局面仍未完全打破，资金、劳务、技术还没有实现市场配置下的自由流动。

3.各要素市场完善程度不同，整体上不协调

目前，地质工作各要素市场总的态势是：商品（矿权）市场已基本形成，特别是矿权流转的一级市场，发育较快；但地质勘查资本市场尚未建立，地质勘查劳务市场还比较分散，没有形成统一的市场。

从商品（矿权）市场看，一是矿业秩序没有根本好转，矿业权人合法权益缺乏保障；二是矿权出让流转制度不完善，弊端较多，突出表现在探矿权的招拍挂上；三是矿业权管理信息化程度不高，信息不对称，如大量相关数据还需要输入并纳入管理，省、市、县三级工作信息交换不够等；四是矿权意识淡薄，地方保护主义严重，登记难度大；五是矿业权评估方法还不科学，造成评估结果有差别，评估法规不健全，没有统一的评估规范和标准。

从勘查资本市场看，地质工作有效投入不足，矿产勘查融资困难。一方面是投资主体没有信心，另一方面是勘查主体缺位，致使固体矿产勘查（特别是风险勘查）资本市场尚未形成。目前，我国还没有一家固体矿产勘查公司上市的先例。矿产勘查风险分担还没有法律依据。

从勘查投资主体看，前期地质勘查风险投资渠道尚未形成，导致风险勘查资金匮乏；专门从事地质勘查资本经营的公司或机构还没有建立；地质勘查投资主体行为法制化程度不高，仍有“以权代法”管理现象；商业性矿产勘查投资的约束机构和风险机制也未建立。

从勘查经营主体看，首先是适应市场的能力很不平衡，主要是受固有观念、社会保障条件、历史欠账及经济实力的局限；其次是市场主体地位尚未真正确立，市场竞争能力较弱，事企混合运行，使得地质勘查市场化程度仍很低，缺乏竞争力和活力；再就是勘查技术方法、手段传统、落后，技术改造能力不足，地质找矿理论创新不够，严重影响当前地质勘查向深部和老矿山外围突破。

从中介组织看，既有中介组织缺失和职能不到位，未能充分发挥其在地质勘查领域的中介服务功能和作用；又有中介机构整体素质参差不齐，缺乏理论水平和实践经验兼备的专业人才，影响了服务质量和服务水平；还有市场意识和服务意识不强，缺乏应有的自律等问题。

4.市场规则体系不完善，尚未与国际惯例接轨

现阶段我国市场运行的规则是国家通过立法、执法、司法和法律监督来规范的。由于从计划经济向社会主义市场经济逐步过渡时期的种种历史和现实原因，现行法律法规与开放型矿产资源市场，特别是中国加入WTO后的世贸规则还存在一些差距。其一，地质工作中适应市场的规则体系很不完善，规范和标准不统一，特别是新旧制度并行，造成操作中随意性很大；其二，现有规则的部分内容严重滞后，如对地质勘查市场主体的一些规定已不适应市场经济的要求；其三，一些市场规则的内容不统一，如对探矿权、采矿权流转的规定在有关法规中相互抵触；其四，一些市场规则还没有与国际接轨，如对地质勘查市场主体还实行区别对待的规定，对公益性地质资料没有全面公开，矿业法律制度的执行不够透明。

5.商业性地质工作缺乏双拉动

公益性地质工作对商业性地质工作的拉动不够。第一，由于商业性矿产勘查与战略性矿产勘查界线难以划分，致使这两种地质工作在管理上仍有交叉。第二，对大调查经费、资源补偿费和财政补贴用于公益性地质工作缺乏统筹管理，降低了公益性地质工作的效果。第三，与商业性地质工作结合还有不少问题，如两类地质成果特别是地质资料还没有一个适应市场经济要求并与国际惯例接轨的分析标准和相应的管理方式、使用办法、权益保障等规定和实施细则。

矿产品市场拉动乏力。虽然矿业发展对矿产勘查业提出了较高的需求，但这种需求至今没有成为拉动商业性矿产勘查的直接动力，主要原因是矿业没有形成对勘查资本金的积累，矿产勘查成本没有进入矿产品价格，以及没有形成良性矿产价值补偿机制。

二、应对建议

1.重新定位公益性地质工作思路，创新机制

中国地质调查局升格为副部级单位，体现了中央对地质调查工作的高度重视。应该借此机会对中国地质调查局的地位和作用进行认真思索和研究，特别要研究近期的工作目标和任务，使我国的地质调查工作更加与经济建设和社会发展相结合，更好地为地质勘查、矿产开发和国民经济发展服务。在工作思路方面，中国国土资源经济研究院已于2004年向中国地质调查局提出了建议，简称“六大计划”。同时，对计划项目的实施，一定要采取市场化运作。

2.加强政府对地质工作的宏观调控和产业管理

地质工作新体制的建立，就是要充分发挥市场在矿产资源配置中的基础作用。同时，政府要切实转变职能，通过规划、经济、行政等宏观调控手段，对市场实施调节与引导，实现对地质工作的宏观调控。一要加强政府对地勘行业的管理和政策引导；二要加强地质勘查专项规划的引导和开展地质工作战略研究；三要制定操作性强的促进商业性矿产勘查的扶持政策，如通过财政政策对某些矿产的勘查进行补贴，通过税收政策对矿产勘查企业实行优惠，通过金融政策鼓励商业性矿产勘查企业上市融资，等等。

在产业管理方面，要明确管理目标，包括国内矿产资源的供给程度（资源效益）、矿产资源的使用效益、国家的经济安全、矿产勘查开发所产生的社会效益和地质环境效益。要运用多种宏观管理手段，包括法律手段，即修改矿产资源法，建立健全其他相关法规，强化对矿业权的法律保护；经济手段如矿产勘查补贴及其条件、方法、机制，税收政策方面的税前扣减和亏损后移等；行政手段如市场建设、市场管理、勘查登记、资料汇交、颁布标准和定额等。要根据国民经济发展规划的要求，结合我国矿产资源、地质条件的实际，编制具有指导作用的地质工作规划，以指导地质工作。

3.深化地质工作市场主体组织改造、转换机制

目前，我国从事地质勘查的组织形式有：大型矿业公司、小型勘查公司、勘查服务公司和个人找矿者。各公司性质、规模不一，主要有国有（含国有地勘单位）、民营、私营和少部分个人。对国有性质勘查主体必须按现代企业制度要求加快改造。一是对现有矿业公司通过兼并与扩张、探采结合，逐步发展壮大，形成规模。二是对国有地勘单位按照“分离—重组—改制”三步，结合各自优势，选择适宜的组织形式，有的可改为以经营矿权为主的资源型公司，有的可改为勘查技术服务型公司，有的可进入矿业成为矿业集团的组成部分，有的则改为其他产业公司。三是鼓励和支持个人投资矿产勘查的行为，降低初级矿产勘查公司进入地质勘查领域的门槛，允许有条件的个人找矿，至少可以在资源省区内先搞试点。

4.进一步完善地质工作市场体系，规范市场行为，维护市场秩序

除要继续加快矿业权市场培育和建设外，应重点加快矿业资本市场建设（特别要鼓励矿产勘查风险投资，为其提供创业板），以及地质勘查劳务市场标准规范的制定。还要大力发展市场中介组织，包括投资中介、法律中介、财务中介和地质中介等。

5.创造良好的社会环境

地质工作体制的建立与完善并不是一个部门的事，与经济社会各方面密切相关，需要得到各方面的理解。为此，要加大宣传，让社会各界了解地质工作的性质、地位和作用，唤起社会各界对地质工作体制改革和机制转换的大力支持。二要突破地质勘查的局限，向前要充分利用地质调查成果，向后要延伸产业链，与矿业开发衔接。在有条件的资源大省和地区实行勘查开发一体化，将通过改制形成的地质勘查企业并入矿业企业集团。三要与科研、院校加强联系，广泛开展联合攻关，创新地质找矿理论，不断提高地质科学研究水平和地质技术改造能力。四要融入社会，提高地质工作社会化程度，减轻地勘主体办社会的功能。

作者简介

钱丽苏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。