Question

落实税收法定原则，快好还是慢好

Answer 1

　　税收法定原则热议背后的新常态
　　改革开放以来，财税部门在税法制定和税制改革方面发挥了极其重要的主导作用，为迅速推进我国社会主义市场经济发展作出了积极贡献。在我国经济发展新常态的形势下，税收治理的要求和环境发生了极大的变化。
　　一方面，依法治国和税收法定原则作为国家治理现代化的重要标志，要求在税法制定和税制改革中由立法部门主导并组织立法工作，而财税部门要逐步从税收立法主角的身份中摆脱出来，转变为税收法律和税收政策的执行者和建议者。另一方面，随着社会主义市场经济的发展，纳税人意识或者公民意识开始觉醒，民众要求参与税收治理的要求和热情空前高涨。在税收立法、税收要素的确定、税收政策的调整等方面，民众从以前被动的接受转变为主动表达意见、积极参与。今年全国“两会”期间全社会对税收法定原则的高度关注，正是这一要求的现实体现。
　　因此，全社会参与并由人大主导税收治理将成为新的趋势，也是新时期税收新常态。这决定了在今后一段时期内，落实税收法定原则，仍将是社会持续热议的焦点。
　　全面理解税收法定原则的内涵
　　税收法定原则是世界上国家治理普遍接受和采用的原则。但是，在全国“两会”期间，关于税收法定原则的具体内容却引发了广泛和激烈的争议，一方面的观点强调人大是税收立法权的行使者，在税收立法中起决定和主导作用，税率、征税范围、优惠政策等税收要素的变化，必须要通过人大立法确定。另一方面的观点则认为，税收政策要根据经济发展及时调整，这就需要人大继续授权政府有一定的税收立法权，使其有足够的灵活性。这一争论使得立法法修订的二审稿到三审稿再到最终提交会议的审议稿发生了戏剧性的变化。
　　其实，税收法定原则的含义是确定的，具体包括税种法定、税收要素法定和税收征管程序法定。比如，法国宪法规定各个税种的征税基础、税率必须制定法律。日本的宪法规定，税种的设立和现行税收的调整、税率都由法律来规定。这一争论一方面反映了公众和“两会”代表对税收决定权能否真正回归人大表示出的极大担忧，另一方面反映了政府部门对于自身角色的调整在心理上和行动上还没有做好准备。
　　全社会需要认真全面地学习和掌握税收法定原则的基本内涵，特别是政府部门需要转变思维和行为模式，按照法治思维调整工作方式，适应新的要求。
　　落实税收法定不能一蹴而就
　　按照人大的规划，2020年以前要全面落实税收法定原则。那么，在2020年以前，税收法定原则该如何落实?
　　有观点认为，税收法定原则应该尽早落实，越快越好。但也有不少观点认为，落实税收法定原则要分步骤实施。笔者认为，全面贯彻税收法定是一个系统工程，需要方方面面的条件。从我国目前的情况而言，至少还有以下三个方面需要加强。
　　一是比较完备的税收法律体系。成熟完善的税法体系是实现国家治理现代化的前提，更是落实税收法定的要件。没有健全、完备的税收法律，税收法定就失去了基础。在当前我国大多数税种法律缺失的情况下，短时间内实现税收法定显然不太现实。
　　二是顺畅的民意表达和实现机制。税收法定的核心是在我国社会主义民主政治的框架内，人民的意志得到保障、纳税人的权利得到尊重。这就需要不断实验，积极摸索建立顺畅的纳税人利益表达和实现机制，以便及时、真实、全面地反映纳税人的利益诉求，并在税法中体现，从而实现社会公平和正义。
　　三是比较成熟的法治社会环境。落实税收法定原则既是现代法治国家的重要标志，也要求有一个比较成熟稳定的经济社会环境。现阶段，我国正处在建设完善的社会主义市场经济体制的重要时期，利益调整的矛盾突出，改革发展的任务繁重。同时，尽管纳税人参与税收法治建设的意愿强烈，但整个社会税收法治的能力素质需要加强，税收法治文化需要培育。
　　因此，尽管落实税收法定原则已经成为社会的共识，但是，在当前我国的经济社会条件下，税收法定原则的落实还不能一蹴而就，必须遵循科学规律，不断完善基础条件，分步实施、稳步推进，否则将事与愿违。
　　按照《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，我国在2020年前的税收立法工作主要是：第一，不再出台新的税收条例;拟新开征的税种，起草相关法律草案，并提请全国人大常委会审议。第二，与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。情况复杂的，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。第三，其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，将相关税收条例逐步上升为法律。第四，待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。第五，全国人大常委会在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。
　　可以说，《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经对过渡期落实税收法定原则绘制了清晰的路线图。另外，在过渡期期间，如果需要对个别税种的税收要素、税收政策进行调整的，授权立法的政府部门要坚持用法治思维，积极探索税收法治的实现形式，加强立法公开，充分听取各方面意见，通过立法反映人民诉求，体现人民意志，真正做到民主立法、科学立法。