Question

关于成果地质资料社会化服务的理性思考

Answer 1

此文原载《资源与产业》2007年第9卷第6期

摘要 成果地质资料是公益投资形成的准公共产品，为社会提供服务是必须的。文章提出成果地质资料是信息化的产品、不完整的信息产品和准公共产品的特点；该产品提供社会服务具有服务面广、不可满足性、效果滞后性的特征。提出完善成果地质资料社会化服务，正确认识成果地质资料社会化服务存在的问题，严格成果地质资料汇交管理，大力扶持中介服务组织，解决社会化服务不足的问题，构建统一成果地质资料的社会化服务平台。

关键词 地质资料；社会化服务；准公共产品

成果地质资料社会化服务是开展新一轮国土资源大调查以来一直受到各方关注的问题。本文仅就成果地质资料以及社会化服务的特点作一探讨，同时提出完善社会化服务的建议，以期引起同行的讨论。

1 成果地质资料及特点

按照2002年3月19日颁布的《地质资料管理条例》的规定，地质资料是指在地质工作中形成的文字、图表、声像、电磁介质等形式的原始地质资料、成果地质资料和岩矿芯、各类标本、光薄片、样品等实物地质资料；成果地质资料包括区域地质调查资料、矿产地质资料、石油天然气煤层气地质资料、海洋地质资料、水文地质工程地质资料、环境地质灾害地质资料、地震地质资料、物探化探和遥感地质资料、地质矿产科学研究成果及综合分析资料、专项研究地质资料。原始地质资料和实物地质资料在此不做讨论。

成果地质资料来源即该产品的生产者有三个，一是由从事矿产资源勘查开发的探矿权人或者采矿权人汇交的；二是从事地质工作项目的出资人汇交的；三是由国家出资的，承担有关地质工作项目的单位汇交的。汇交并由政府主管部门负责保管、利用的成果地质资料的目的是充分发挥地质资料的利用，保护资料汇交人的合法权益[1]，成果地质资料具有如下特点：

第一，信息化的产品。承载着矿产、水文、环境、地球物理地球化学等方面的丰富信息。这些产品部分是国家财政投入形成的，属于公益性产品无需付费（不包括复制费等工本费）即可获得；个人投资形成的商业性成果可以通过探矿权、采矿权出让或转让取得。

第二，不完整的信息产品。这是由认识的渐进性决定的，地质工作投入的强度以及对地质客体规律性把握使得地质成果的准确性、信息的完整性受到客观的限制。不完整的另一个表现是基于原始数据、实物资料等异地存放，查阅者不能或很难得到全面的信息。

第三，准公共产品。成果地质资料的准公共产品表现为，它是拥挤性的公共产品，具有潜在排他性，同时还是国家统一管理的非竞争性产品。拥挤性是由经济社会发展对地质资料需求不断增加而可供量有限引起的，当消费者增加到一定数值（“拥挤点”）后，出现边际成本为正，原消费者的效用减少；潜在排他性，一方面表现为可提供产品数量有限，甲消费影响乙消费；另一方面消费的后续收益，如优先申请到探矿权、采矿权等。非竞争性表现为产品是公共财政资金生产的，产品管理是政府指定的事业单位，理应由全社会共享。

2 成果地质资料社会化服务及特点

成果地质资料主要服务对象是国家宏观决策部门，经济建设与社会发展、国土资源规划部门，专业化生产部门和社会公众。在国外地质资料服务中，用得比较多的两个词是公共服务（public serv-ice）和社会化服务（social service），尽管都强调服务主体和服务客体与社会和民众紧密相关，但是有区别的公共服务相对比较正式，多用于经济学的范畴，如政府通过提供公共产品提供社会服务，具有公益性服务的特征，而且公共服务的服务对象更加强调民众的概念。社会化服务相对比较通俗，并且其内涵比公共服务更为广泛，除包含公益性服务的内容外，还包括商业性服务、非盈利组织的服务、个人服务等内容。正是由于服务范围涉及公益性部门和以盈利为目的的生产部门，使得社会化服务这一产品可区分为公益性服务和商业性服务，同时表现出如下特点^[2]:

2.1 服务面广，而且会越来越广

这是由经济社会发展对地质工作的需要日益广泛决定的。成果地质资料社会化服务按照对象的不同可分为公益性服务和商业性服务。显然，为完成国家投资的重大工程、为实现广大人民群众的利益等非盈利性活动的服务是公益性的，属于免费的范围，如为建设规划判断区内是否存在断层、地下溶洞等，是出于公共利益的需要，即使进行必要的综合研究、数据集成等深入工作也应只收成本，不能存在盈利；而对出于盈利目的的商业性地质活动则要考虑收费问题，如一般性工程地质勘查、地质找矿等活动，如果按照客户要求提供进一步的服务，如信息集成、成果分析等应该收取另外的费用，甚至达到一定的盈利水平。这也符合财政部2001年颁发的《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知》（财综〔2001〕94号）精神。

2.2 需求的不可满足性

首先，由成果地质资料产品的供需不平衡、结构不尽合理引起，更主要的是由社会化服务的准公共产品特点决定的。社会化服务的准公共性表现为服务产品提供者的唯一性、权威性所带来的非竞争性以及需求者的广泛性与供应能力的有限性引起的服务“拥挤性”。

其次，需求者所希望提供的服务产品与供应实际有差距。事实上，非专业地质工作需要的成果地质资料往往是集成的综合研究内容，这是通常能查阅的专业地质图、文字报告等所不能满足的。进一步讲，由于成果地质资料的提供者和多数使用者是同类的，目的也很一致，作为竞争对手，相互之间存在着一定的信息封锁倾向。一方面呼吁更多的无偿服务、资料的公开共享，另一方面则在打自己的小算盘，封锁有价值地质信息。因此，感叹公益性资料服务不公益等是正常的，服务不尽如人意是多方面因素造成的。

第三，社会化服务效果的滞后性、间接性和难定量化。成果地质资料社会化服务效果尤其是服务效益不能马上体现出来，如找到了有开采价值的矿床还需要进行工程开拓、采选等投入，产品才能供应社会产生使用价值。间接性表现成果地质资料的服务只是某项工作内容的一部分，未独立发挥作用，其价值表现为贡献份额，如重大工程的部署，成果地质资料只是辅助性技术支持，起不到决定性作用，但又不可或缺。难定量化则是服务面广、效益链条长等共同影响的结果。

3 完善成果地质资料社会化服务建议

3.1 正确认识成果地质资料社会化服务存在的问题

这是困扰地质矿产主管部门多年的老问题。各级政府感到资源紧张，经济发展受到制约；经济、社会学家呼吁加大地质投入，缓解资源压力；地质工作者更是心急如焚，需求急速扩大、可供量难有突破。其实，各方面关心问题的核心是地质工作的投入。地质工作者要求通过加大投资力度缓解资源供需矛盾，财政要求改革地质工作管理体制，提出令人信服的满足经济社会发展的投入强度。事实上，到底投入多少一直是个未解的难题，其原因在于成果地质资料这一准公共产品本身^[3]。

按照公共财政理论的表述，公共产品的最优供给量取决于每增加一个单位的公共产品所需付出的成本恰好等于社会愿意为这一单位所支付的数额。问题在于并不是每个人都能真实地表示他愿意支付的价格；而且也都不能准确地表示他所需要的数量，因此，成果地质资料消费者不愿和不能准确地表示出自己对它的需求量。可见，用市场选择来解决公共产品的生产均衡以达到资源有效地配置的目的是无效的，即市场选择是失灵了，而必须代之以公共选择。公共选择是非市场的集体选择，实际是政府选择，是用政府决策来替代个人决策。但是，当公众把公共产品交给政府后，政府也不一定做出最佳的公共选择。事实上，政府由于缺乏监督甚至寻租行为也可能出现超需要供给、低效率运行的可能性，政府也会失灵。计划经济时期，地质工作管理采取的是报销制，即每年计划部门下达实物工作量、实报实销，造成了为完成任务乱布钻孔的现象，提交了许多无法经济开采的呆矿。

3.2 严格成果地质资料汇交管理

2002年3月19日颁布的《地质资料管理条例》和2003年1月3日颁布的《地质资料管理条例实施办法》以及2003年12月31日印发的《中国地质调查局地质调查资料管理办法》均对成果地质资料的汇交内容、时间等作了明确规定。但存在着许多不足，如资料不完整或不够详细，不及时。更有甚者根本就没有汇交任何资料，尤其是从事商业性地质矿产调查的地质成果更是缺失。从探矿权采矿权出让转让源头严格地质资料的汇交管理至关重要。下面介绍一下南澳大利亚基础行业和资源部关于矿物勘探许可的管理，从中取得一些有益的管理经验。

《勘探许可》是南澳洲颁发的主要勘探资格证。首先是通过传真或Email申请《矿物勘探许可证》，表明准确的地理位置和勘探的几种主要矿物，勘探方案、预计开支，并提交能够证明具备执行该方案的技术能力和财务能力。递交申请的时间先后决定了批准的次序，有效期延期的必须以书面形式，详细阐明目前的勘探情况和开支概要；放弃勘探许可证应填写指定表格，确保承担必须实施的土地恢复工作，同时根据《部门勘探报告指南》提交报告和数据资料。法律规定：勘探许可持有人必须于每满6个月的前30天，每满一年的前60天，分别提交《矿物勘探总结报告》和《年度技术报告》，对上述2份报告在勘探许可、后续许可以及许可规定的采矿权的有效期内绝对保密，但在提交了放弃勘探许可的技术报告之后，该报告将会收藏在公共文件夹中供公众参考。提交的报告未达到标准、报告中提供虚假信息或没有按时提交报告，这些行为被认为违反了勘探许可的条件。要求勘探许可证持有人在发现任何具有巨大经济价值的矿物后，应尽量提早通知有关部门。对地质样品，在调查工作结束后，勘探许可持有人须向南澳大利亚基础行业和资源部提交各钻探（或选择有代表性的几次钻探）样品至岩心储藏馆，这些样品只有在许可持有人同意的条件下才会公开。由上可以看出，南澳大利亚的地质资料汇交工作伴随着整个勘探活动，而且对数据资料、实物资料的汇交与管理均有着严格的规定^[4][5]。

3.3 大力扶持中介服务组织，解决社会化服务不足的问题

可行的办法是政府主导投资方向和风险，吸引、鼓励其他资本顺利进入和退出，以扩大成果地质资料的供应队伍，尤其是地质资料的加工、集成等服务性经营活动队伍。借鉴美国气象服务体制，国家气象局向社会和私营气象公司无偿提供一般性的气象信息，包括普通天气预报和重大灾害天气的基本警报，国家对气象科研提供经费，购买先进设备，进行气象、水文观测和气象数据分析等工作，不断提高国家气象检测技术和气象预报的准确性。私营商业气象服务公司则专门向不同行业提供个性化气象服务，制作包括天气、水文、农业、森林火灾、航运等不同领域专用的特供气象信息，提供给相关行业的用户，进行有偿服务。公私气象部门之间保持着良好合作关系。这种体制对充分挖掘气象信息资源、盘活商业气象服务市场和促进经济发展起到了重要作用。

3.4 构建统一成果地质资料的社会化服务平台

各组织实施单位成果的整合与发布统一到同一平台，技术上解决与公众网内容的互联互通。资料表明，多数国家地质资料的社会化服务都有统一的门户网站，通过门户网站，可以完成成果目录的查询、元数据的查询。

用户获取产品的途径，除到指定的商店购买外，部分产品都可以直接通过网络获取。通过网络，用户可以下载免费产品，也可以通过网络订单或E-mail订购所需要的产品。例如，加拿大用户可以通过网络获取29%的数据，美国可以获取27%，澳大利亚可以获取8.5%。值得一提的是，由于这些国家大多是多部门联合提供社会化服务，在门户网站上查找的成果产品可能属于不同的部门，但这并不影响不同部门通过门户网站为用户提供服务。

参考文献

[1]周进生.我国公益性地质调查成果社会化服务现状、问题及对策[J].西部资源，2005(6）:9～11.

[2]周进生.国土资源大调查成果社会化服务评估[J].西部资源，2006(2）:6～9.

[3]周进生.国外地质调查成果社会化及发展趋势[J].国土资源，2005(11）:48～49.

[4]周进生，林文.国土资源大调查社会化服务评估体系[J].中国国土资源经济，2007(9）,18～21.

[5]艾刚，杜正峰，刘海浩.基础地理信息数据库[J].资源与产业，2006,9(2）:99～103.