Question

面对教育全球化的挑战,职业教育应采取怎样的对策?

Answer 1

一

教育全球化为我国职业教育发展带来了重要契机。如果积极顺应教育全球化趋势，可以促使办学理念更新，加快专业调整和培养模式创新的步伐，弥补我国职业教育资源的严重不足，从而使我国职业教育融入教育全球化的进程，与国际教育接轨。同时，要把握好教育全球化这一机遇，必须对我国职业教育发展面对的种种挑战有深刻而又清醒的认识，这是我们能否把握住这一历史机遇的重要前提和必要条件。

（一）发达国家教育机构和投资者对我国职教市场的挑战

教育全球化的主要形式就是教育市场的开放。尽管从长远看，我国开放职业教育市场可以促进职业教育发展，但因为我国职业教育走向市场的时间比较短，优质资源匮乏，经验不足，质量低下，因此开放职业教育市场会面临诸多来自市场方面的挑战，集中体现在生源市场和人才市场上。这种挑战主要是发达国家教育机构和投资者对我国职业教育市场的冲击，具体表现为：第一，国外教育机构抢占我国生源市场，吸引留学生，获取职业教育资源。由于我国职业教育的投入不足，基础薄弱，层次不高，品牌效益不突出，社会声誉不佳，因此国外发达国家相关机构会很容易借助其强大资源优势，以比较好的就业出路、接受更高层次的教育以及其他优惠条件吸引我国经济条件较好的学生出国留学。第二，国外优质教育资源进入我国办学市场，扩大境内办学。这是对生源市场的另一种争夺形式。凭借其经济和文化等优势，和我国条件较好的相关院校或机构合作办学将是国外相关机构一个重要选择。同样，随着办学规模扩大和社会认可度逐渐提高，这些院校或机构将会成为学生的优先选择，从而极大地威胁到我国职业院校以及职业培训市场的生存和发展。在办学市场上，对我国职业教育冲击最大的可能是培训市场。因为从各国间开展教育合作的经验来看，成人教育以及职业培训等将是各国提供教育服务的最主要领域。因为受到计划经济形态影响以及我国职业培训市场本身的不成熟，它一直是我国职业教育的薄弱环节。第三，西方发达国家主导全球人才市场，吸引高素质人才。对人才的争夺已经成为世界各国发展社会经济的一个重要举措。全球性的人才流动将形成一个全球化的人才市场。一方面，一些跨国公司及其设在境内的加工制造业等对一些相对优秀的职业教育毕业生来说，具有很大的吸引力；另一方面，境外教育机构和投资者必然会凭借其雄厚的经济势力和出国培训学习等条件吸引我国职业教育优质师资。第四，基于远程教育已成为教育服务贸易的一种重要形式，越益显示出优势，专家预计在不久的将来，通过网络而占领中国的教育市场将会成为国外教育打进中国的主要手段之一。然而，我国政府在这方面的紧迫感还不强，政府投资的力度不大，技术手段及其相关基础设施还相对落后。

（二）市场导向的教育服务贸易理念对我国政府集权的职教体制的挑战

视提供教育服务为贸易活动，视凡收取学费、带商业性质的教育活动为教育服务贸易，不仅是WTO的规定，而且也将是教育全球化背景下的国际教育服务贸易的基本导向。教育全球化植根于经济全球化，它也必须体现经济全球化的一些基本原则。经济全球化的主要制度载体所倡导的核心规则是：资本在自由贸易下的无差别待遇和市场的不容干预，比如最惠国待遇和国民待遇、逐步自由以及加强透明度等。为此，参与教育全球化活动的相关机构和组织将会与各国政府力求通过谈判与协商，消除彼此分歧，促使各国政府下放办学权力，逐步取消限制性的政策法规，以市场为导向，开放教育市场，最终在全球范围内形成自由开放的教育市场。

然而，从体制上，我们的准备还非常不充分。特别是在教育全球化的背景下，市场导向的教育服务理念对我国职业教育体制提出了严峻挑战。从比较广义的层面来理解，它主要体现在管理体制、办学体制、运行机制以及投入体制等方面。从管理体制来看，虽然我们一再强调要建立“在国务院领导下，分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”的职业教育管理体制，但是从政府所扮演的角色来说，我们一直以来实行的基本上还是政府统一管理的集权型管理模式，职业教育实践中的许多环节还具有浓厚的政府主导或参与色彩，比如招生、专业和课程设置、职称评定以及师资聘用等方面，政府对职业教育管得过多、过死，而真正需要政府管理的事又没有管理好，出现常说的管理错位、越位和缺位问题；职业教育机构缺乏充分的办学自主权，面向市场自主办学的意识和能力也很弱。在这种体制下代表政府管理职业教育的是教育行政部门、劳动保障部门和部分行业主管部门，而且各个部门之间又缺乏协调。这种集权型的管理体制必将极大地阻碍我国职业教育与国际职业教育接轨的进程。从办学体制来看，由于多种原因特别是受到相关政策制约，我国职业教育所追求的多元办学体制一直未能形成，基本上还是政府单一举办职业教育。就当前来说，因为企业改制等原因，企业职业教育极为薄弱；因为政策缺位等原因，民办职业教育还是新生事物，进行资源有效整合的集团化办学模式才刚刚起步；因为动力不足以及缺乏政策保障等原因，行业企业对职业教育的参与和指导乏力。特别是在教育全球化日益推进的今天，这种传统的单一办学体制将会一冲即垮。从运行机制来看，当前我国职业教育的运行机制基本上是一种行政模式，政府是办学主体，实施权威的行政管理模式，呈现学校职业教育形态，是一种相对封闭的办学模式，社会与企业参与的力度不大，学校缺乏自主办学的权力，对市场反应不敏感。和日本、英国等国家基本上由市场控制的市场模式以及德国和瑞士等国家的校企合作模式相比，我国职业教育的这种运行机制是最为落后的，其弊端尤为突出，由于没有充分考虑到市场的需求，与市场结合不紧密，重理论教学轻实践能力的培养，导致毕业生的社会适应能力不强，不能满足劳动力市场的需要。从投资体制来看，投资渠道单一、相关投资政策未能落实以及投资严重不足一直是困挠我国职业教育做大做强的痼疾所在。面对国外职业教育机构对我国职业教育市场的挑战，面对经济全球化对技能型人才的新要求，如何激活职业教育的投入体制已成为我国职业教育发展的重要难题。

（三）经济全球化引发的人才需求变化对我国职教培养模式的挑战

教育全球化发展的深层次动因是经济全球化的推动。经济全球化推动了教育全球化，反过来，教育全球化又推动经济全球化，两者相互依赖。全球化生产方式日渐兴盛，跨国企业日渐增多，流向发展中国家的外国直接投资强劲增长，经济全球化呈加速发展态势。“全球生产方式能提高外国直接投资

(IDE)的流量，它的兴起为发展中国家创造了新的增长和产业化机会。现在有65000个左右的跨国企业，连同与它们配合合作的另外大约850000家其它类型公司，是这些全球生产系统的主角”。因此，人才的培养、配置、流动和使用必将日益呈现出全球化特征，包括用人标准也将会国际化。随着流向发展中国家的外国直接投资强劲增长，2004年全球外国直接投资流入量回升为6480亿美元，比2003年增长2％。美国仍然是最大的外国直接投资接受国，其次为英国和中国。在这种情况下，外资企业会大量涌入我国，不仅对人才的培养和使用提出了新要求，而且随着我国企业参与国际化活动日渐增多，对这方面人才的需求量也会大量增加。特别是在加入

WTO后，我国有了加入国际经济大循环的正式会员身份，经济产业结构不断地做出调整、改变，随之导致劳动力市场需求的变化。据国务院发展研究中心推测，1998—2010年农业劳动力有966万将转移到其他部门，汽车业将减少49.8万人，机械业将减少58.2人。因入世而增加就业的行业包括：食品加工业16.8万人、纺织业282.5人、服装加工业261万人、建筑业92.8万人、服务业266.4万人。可以看出，入世会带来各行业就业结构的变化，原有某些岗位会大批消失，同时又会新增大批的职业岗位，其中，纺织业、服务业和服装加工业将是就业岗位增加最多的领域。另外，由于经济全球化背景下的产业结构变化往往也伴随着技术结构及职业岗位的技术含量发生变化。总之，在经济全球化背景下，产业结构调整升级、技术进步、职业岗位变化以及人才使用的国际化标准都对我国职业教育的传统人才培养模式提出了更新更高的要求。

然而，从培养模式层面看，我国职业教育中很多弊端就体现在其中。我国职业教育的人才培养模式一直是“以学校和课堂为中心”，比较封闭，缺乏市场敏感性，与社会和企业的需求相脱节，缺乏社会和企业的强力参与；培养目标没能反映劳动力市场及职业岗位的需求；课程的学科形态严重，学术性倾向太浓，职业性倾向不足，没有根据工作实践的逻辑来开发和实施课程；人才的标准及其资格认定没有国际视野，未与国际接轨；学制缺乏弹性，没有更多地照顾到学生的实际，没有更多地提供给学生边工作边学习的机会。这一人才培养模式完全不能适应经济全球化的要求，亟须转变。

（四）遵循国际惯例的要求对当前我国教育政策法规的挑战

我国职业教育要融入教育全球化进程，就必须按照市场机制运作，遵循教育服务的国际惯例。然而，由于市场化的进程较短、对教育全球化带来的影响认识不足、依法治教的观念比较淡薄以及其他原因，我国职业教育对全球化准备明显不足，特别是相关立法明显滞后。作为我国第一部规范中外合作办学的行政法规，《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）的颁布表明了国家对中外合作办学的鼓励和支持，标志着我国对中外合作办学的规范和管理正步入一个新的阶段。从另一角度来看，我国职业教育对教育全球化的准备不足也就集中体现在《条例》上。它主要存在如下问题；其一，它只对“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动（第二条）”适用，也只是为了“致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才（第五条）”，而没有对我国教育机构如何抢滩国际生源市场和劳动力市场作出相应规定，也就是说，它着眼点在于如何保护自身，相对比较保守，前瞻性不够，不具备全球视野。其二，由于职业教育和普通教育存在诸多差异，也由于职业教育已成为国际教育服务贸易的优先领域，因此，在中外教育合作乃至参与教育全球化进程方面应该区别对待普通教育和职业教育，但是《条例》没有充分顾及到这一点，仅仅提及要对在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构另行规定（第六十条）。其三，在利益回报上，现行政策是不予鼓励的。《条例》规定“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分（第三条）”，而且《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《办法》）中更明确规定“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动（第二十八条）”。这非常不利于吸引国外优质教育资源，也阻碍了我国职业教育参与教育全球化进程。因为从外方合作办学的动因来看，他们的终极目的是为了自身的利益特别是经济利益而来，是一种趋利行为。其四，《办法》中提出“国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学（第三条）”，但没有制定在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学的优惠政策。这不能不说是一大缺陷。也因此，我国东西部职业教育发展的差距将会进一步拉大。此外，“中外合作办学机构的校长或者主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍（第二十五条）”、“外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构（第六十二条）”等规定也是与职业教育的市场化运作理念相悖的。总体来看，我国政府关于中外合作办学的相关规定体现了强烈的政府主导意识，没有充分考虑到职业教育的产业属性和基于市场运作的国际教育服务理念，亟须从全球化视角并按照相关国际惯例要求制定、修订、废止和完善相关教育政策法规。
此外，教育全球化对我国教育主权、职业教育体系、职业教育功能、职业教育机构思想政治教育、职业教育区域发展差距、职业教育师资队伍以及职业教育评价等的挑战，也要引起高度重视。

二

正如“全球趋势—2005项目”预言，“全球化意味着我们整个社会所有机构包括我们的学校、工作岗位、信仰和政府在内的全面社会性大转型”。面对教育全球化挑战，我国职业教育何去何从。这是当前我国职业教育发展面临的一个重大课题，是一项关涉到诸多方面改革的系统工程，需要针对上述诸多挑战综合采取应对措施。这里仅就其中若干主要挑战提出对策。

（一）积极引进优质资源的同时，加大政府投入，加强基础能力建设，组建职教集团，创建具有国际竞争力的品牌，抢占教育市场

在全球化背景下，不仅要抢占国内职业教育市场，而且要积极力争国际职业教育市场份额。为此，我们必须充分认识到职业教育是一种高成本教育类型，落实职业教育发展的战略地位，在积极引进优质资源的同时，采取如下措施：

首先，必须加大政府投入，加强职业教育基础能力建设。我国各级政府对职业教育投入的总量一直严重不足，而且国家对于职业教育投入的各项政策没有得到认真落实，从而导致总体上我国职业教育的基础能力不高，整体水平偏弱，不具备应对全球化挑战的竞争优势。我国职业教育投入亟须在如下方面得到加强：一是加大公共财政对职业教育的投入力度，逐年增加职业教育经费在整个国家教育经费比例中的配额，采用按生均数进行拨款的方式；二是认真落实各项财政投入政策，建立专项制度，对职业教育经费投入进行监察；三是继续加大多渠道筹措教育经费的力度，并以此推动职业教育办学体制改革；四是把教育经费的投入重点放在对教学仪器设备的购置和更新、实习实训基地建设以及及骨干师资的培养培训等事关职业教育基础能力建设的重要环节上；五是要在提升职业教育整体实力的基础上，采取优惠的贷款政策等措施有所侧重地加大对参与教育市场国际竞争的职业教育机构提供金融扶持。

其次，有效整合现有职业教育资源，组建职业教育集团，创建具有国际竞争力品牌。职业教育集团是指在职业教育机构和职业教育机构、职业教育机构和行业企业、国内职业教育机构和相关国际组织以及其他利益相关组织之间形成的一种有机联合体。实现职业教育的集团化发展，具有有效整合资源、密切与行业企业的联系、加强管理以及提高办学质量和效益等优势。从国际来看，这也是一条成功的经验，比如约翰·拉尔森注册成立的职业生涯教育公司、新加坡英华美咨询控股有限公司以及印度NI-IT集团公司等。这些以开展跨国职业教育和培训为主要业务的教育集团公司已把业务扩展到许多国家和地区，以其雄厚的实力和独有的特色以及灵活的运营机制占领了这些国家和地区的职业教育市场。由于我国职业教育发展的历史较短，特别是面向市场办学的经验不足，总体基础能力建设薄弱，体制不健全，管理方式落后，职业教育机构大多规模较小，资源分散，因此组建职业教育集团，实现资源整合，提高规模效益，走品牌发展之路，就成了必然的选择。为此，必须突破体制障碍，转变管理方式和运行机制，坚持以完善职业教育机构的法人治理结构为基本前提，以职业教育资源的优化重组为出发点，以办学质量和规模效益的提高和国际职业教育品牌的创建为目标，以国内外职业教育市场为导向，以实现行业企业、职业教育机构以及其他利益群体的多元化参与为重要途径，以相关政策法规的调整完善和职业教育基础能力的提高为基本保障。

（二）重新定位政府、市场和职教机构的职能和角色，调整国家、市场与职教的关系，扩大办学自主权，重建职教体制

首先，充分发挥市场机制作用，以市场调节为主。在国际教育服务贸易市场上，任何国家的教育要想融入教育全球化进程，其政府行为必须符合市场经济的要求，职业教育机构的运行要以市场调节为主，依靠职业教育机构自主面对教育全球化背景下的消费者市场、资金市场和劳动力市场等，主要通过竞争来实现资源的有效、优化配置，同时在职业教育机构内部引入市场机制及其调节模式来开展教育教学活动。增强教育全球化背景下我国职业教育活动的市场调节功能，促使职业教育机构对社会需求反应和适应更为敏捷，加快革新力度，从而增强国际竞争的能力。另一方面，由于市场调节本身存在盲目性和过度逐利性等弊端，因此它必须和政府的参与和干预相结合。

其次，重视发挥政府的直接参与和干预作用。教育全球化的发展趋势已经显示出由政府直接参与和多边协调组织的国际性教育活动在不断增加。为此，要切实解决好全球化进程中我国政府管理的错位、越位和缺位问题，实现从全能政府向有限政府转变，政府要尽可能地减少管理过程中的行政手段，从包揽所有或大多数事务的全面直接管理向有选择的有限管理转变，教育市场主体要以政府为中心转向政府为市场主体提供服务，达到政府与市场主体的积极互动。它表现为：政府应该着重缔结政府间职业教育交流与合作协议，相互承认和认可学历、文凭、教师或教授资格以及其他职业资格证书；掌握和传播各国职业教育和职业教育国际化发展的动态、趋势等信息；积极参加世界教育发展论坛和世界教育发展的决策过程，引导世界职业教育发展的方向；向国际社会宣传和推销我国职业教育的优势，争取国际职业教育市场的主动权；争取本国各级政府以及国际社会对我国职业教育参与教育全球化的经费投入，从而为我国职业教育参与教育全球化进程创造条件；根据经济全球化以及职业岗位变化的特点，制定相应政策法规及采取相关措施督促行业企业参与职业教育的力度；根据国际惯例，制定相关政策法规，为我国职业教育开展中外合作创造良好的政策环境。

再次，扩大职业教育机构的办学自主权。这既是市场经济的要求，也是应对教育全球化挑战的必然选择。职业教育机构是参与教育全球化进程的主体和独立法人实体。在合作对象选择、合作协议签署、专业及课程设置、日常管理及证书发放等诸多方面，它们应被赋予充分的办学自主权，使之能灵活面对国内外职业教育市场特别是劳动力市场的需求和变化，充分发挥市场的作用，以市场为导向，搞活机制，增强自主办学的能力。同时，各职业教育机构还要增强依法办学的责任感，提高教育全球化背景下的决策和管理水平，善于依法行使自己的权利，承担相应的义务和责任，引入国际通行的职业教育发展的市场模式。此外，基于教育全球化背景下职业教育主体成分日趋复杂和职业教育市场化程度日趋明显的现实，在职业教育机构内部管理上，还需要通过完善其法人治理结构，实现所有权和经营权的适度分离，建立基于所有权的决策参与和对经营权的监管机制，规范其内部运营机制。

（三）立足全球视野，遵循相关国际标准，加大企业参与的力度，真正推行工学结合、校企紧密合作的人才培养模式

首先，从培养目标来看，对教育全球化背景下的我国职业教育抱持什么样的价值取向，并进而确定什么样的培养目标，就成了首先要关注的问题。美国作为推动教育全球化进程的领头羊，其国际教育已经形成了自己独特的理论、政策与制度，这些可以为我们提供诸多有益的启示。2002年5月美国教育理事会在向联邦政府提交的《跨越“9·11”：国际教育的综合国际政策》这一份报告中明确提出：“要把培养具有全球能力的公民与劳动力作为美国开展国际教育的重要目标之一，以实现从国际教育到全球教育的价值转向”。随着经济全球化的向前推进和日趋深入、大量跨国公司在我国的存在以及我国职业教育毕业生参与国际劳动力市场竞争的迫切要求，所有这些也都同样要求我国的职业教育立足全球视野，培养学生不仅要具有一定的专业技能，而且还应具有跨文化适应能力、国际理解能力以及外语能力等。另一方面，这种能力要基于个体的真正需求并从其终身发展着眼。

其次，从实践规范来看，要用国际化标准来引导我国职业教育实践，特别是在人才培养质量上要遵循相关国际标准。借鉴其他国家开展国际教育服务的经验，不仅要开展时间较长、学制具有一定弹性的学历教育，更要积极发展时间较短的非学历职业资格证书教育，并最终使非学历教育从边缘走向核心；发展更高层次的职业教育，使我国职业教育逐步向本科、研究生层次转移，从而形成上下贯通的职业教育体系，以满足国内外劳动力市场的现实需求。在机构及专业设置标准、运行标准、课程教学评价标准、人才评价的规格标准以及证书采用标准等方面也要与国际接轨。比如在专业设置上不仅要开设一些新兴产业的专业和涉外专业，而且专业设置标准要采用国际通行标准；在课程教材上不仅要增加国际理解和外语等方面的内容，而且也需要适当引进、合编、改编国外先进的课程教材；在专业和课程设置模式上，要借鉴国际经验，使之能灵活适应经济全球化所带来的职业岗位及其科技含量变化并满足劳动力市场的需求。同时，在以国际标准改造我国职业教育的过程中，要充分发挥教育行政管理组织和中介机构的作用，通过检查、督导、评估和发布信息等方式，依照国际标准对各种职业教育机构的办学行为加以引导。然而，采用国际化标准，与国际接轨，并不意味着我国的职业教育要一味地照搬国际标准，我们也可以在引进的同时，促使我国职业教育某些优势方面（比如一些资格证书和课程）为国际上所认可。

再次，从企业参与来说，由于企业将更广泛地参与国际竞争，技术发展和转移的进程加快，一些高新技术产业的兴起，将会导致新的职业岗位不断产生，一些传统职业将不复存在，同时一些传统职业岗位的科技含量也将不断发生变化，从而对职业教育机构及其所培养的人才也提出了新的要求。所有这些都要求我国职业教育发展要密切与企业的联系，与经济发展同步。为此，政府要充分发挥参与和干预的职能，制定相关政策法规，依法治教，力促行业企业在职业教育专业设置、课程开发、教学计划、实习实训、师资队伍建设以及督导评估等方面发挥重要的作用，从而真正推行工学结合、校企合作的人才培养模式。

（四）遵循教育全球化的规则及相关国际惯例，建立健全与教育全球化相适应的政策法规体系

要融入教育全球化进程，意味着我国的相关教育政策法规应与国际通行的服务贸易规则相一致，与教育全球化进程的国际惯例接轨，为国内外不同投资主体营造出一种相对宽松、透明、公平的竞争环境，促使我国职业教育在全球化活动中逐步形成自我约束、自我发展和自我完善的运行机制。为此，相关教育政策法规的制定、修订、废止和完善应该本着如下原则：

首先，要善于借鉴发达国家的相关政策法规制定的经验以及相关国际组织的惯例，体现国际教育服务贸易的基本精神和要求。

其次，要在深入调查研究的基础上，针对我国当前教育政策法规中存在的、与教育全球化不适应的突出问题（比如营利问题、开拓国外市场问题、教育主权维护问题、思想政治教育问题、质量评估与认证问题、职业教育标准制定问题、办学体制问题、职业教育区域发展差距问题、审批权限问题、企业参与问题、职业教育办学功能问题、经费投入机制问题、办学自主权问题、专业及课程设置问题、师资队伍建设以及国家、市场和职业教育机构的关系问题等）组织专家分类开展专题研究，并制定、修订、废止和完善一系列相关教育政策法规，最终形成一套相对完备的、能适应教育全球化要求的政策法规体系。

再次，不仅要依法行政，而且教育政策法规的制定和执行都要做到公开、透明，采取决策公开、结果公开、建立听证制度、信息查询、咨询和公开发布制度等具体措施。这不仅能增强我国教育政策法规的透明度，而且其本身也是我国职业教育融入全球化进程的重要环节。