Question

加强矿产资源管理 促进矿山安全生产

Answer 1

保证安全生产是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求，矿山安全是安全生产工作的重中之重。我市是一个矿产资源比较丰富的城市，矿山安全监管任务很重。近年来，随着不断加大矿业秩序整顿力度，建立健全矿山安全长效防范机制，着力构建矿山安全监管保障体系，取得了一定成效。本文重点分析如何从影响矿山安全生产的根源抓起，搞好矿产资源整合，多管齐下，治本清源，加强矿山安全管理来探讨。

一、资源概况和开发利用现状

驻马店是一个矿产资源比较丰富的地区，西部山区能源、金属、非金属矿产种类齐全，特别是非金属矿，种类繁多，分布广、储量大、易开采；东部平原主要有砖瓦粘土、河砂等矿产资源。目前全市已发现矿产53 种，已探明储量20多种。

“十五”期间，我市经济快速发展，特别是近年来，作为我国乡镇企业东西合作示范区，我市矿业借东西合作之势、国内外资源紧缺之故，矿产资源开发利用已由过去的规模小、分布散、经营粗放，逐渐形成多类型、规模化、高效益开采与加工的新格局。2000年，我市共有矿山企业603 个，矿业及其加工产值19亿。2005年，我市共有矿山企业310 个，矿业及其加工产值27亿。随着矿业秩序治理整顿的深入开展，几年来，我市取缔了一批不符合办证条件的、违法违规开采的、破坏浪费资源的、安全生产不达标的矿山企业，并通过加大资源整合力度，使泌阳铁矿区由34 家小铁矿整合成4家；确山县通过资源整合，解决矿山布局不合理146 个，由原来的308个整合为现在的162个，矿产资源开发利用水平进一步提高。但一些地方的矿产资源开发秩序时有反复，无证开采、越界开采、以采代探和乱采滥挖等违法违规行为屡禁不止，重要矿产后备资源不足，矿山布局不合理，经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故时有发生等一些突出问题仍未能得到根本解决。

二、深层次问题

1.矿政管理手段滞后

我市非法开采屡禁不止，主要是囿于计划经济体制的思维模式，处于被动管理，根治非法采矿的相应对策没有跟上。近年来，虽然各级政府和国土资源部门采取了高压态势，但是由于矿政管理存在一些缺陷，难以走出整治———反弹———再整治———再反弹的恶性循环。矿业权双轨制并存一天，就会出现无偿取得者采富弃贫，有偿取得者想尽办法超层越界问题。当前一个突出的问题是，矿政管理中探矿权管理薄弱，一些个体私营企业主打着勘查的幌子从事非法开采活动，以探代采。一些探矿权人持勘查许可证非法开采矿产资源，法规规定勘查许可证是登记取得，进入门槛低。但这一鼓励风险勘查的规定被一些投机取巧的人利用，他们从低门槛进入勘查领域后，持勘查证进行非法开采。面对新形势下的非法采矿，多年来一贯实行的执法手段难以跟上时代的步伐，国土资源执法监察人员面对的是点多、域长、面广的辖区，人力不足，经费有限，交通工具短缺，技术手段落后，难免在矿产资源开发管理中出现空白点。

2.法制不健全

在我国各地有这样一种现象，如果某人偷了别人的东西，只要被抓住必然受到法律的制裁。而要是有人非法开采砂、石、煤等矿产资源，查出了以罚款了事，很少有人被判刑，除非规模巨大、危害极大、发生事故。原因就在于我国的立法工作滞后。《中华人民共和国矿产资源法》同其他专业法一样被批评为“软法”，法制的不健全，导致打击不力，给不法分子有机可乘。市（县）基层没有违法数额鉴定权，造成对其定性难，按规定非法开采价值5万元以上的煤矿就能定案处理，且只有省、自治区有资质部门能评估。当地政府由于资金有限，难以经常请其前来评估，即使评估出了结果，非法矿主也早已闻风而逃。《中华人民共和国行政处罚法》只赋予了国土资源管理部门登记保存非法采矿工具和矿产品的权力。可以想像，没有没收权的国土资源管理部门面对猖獗、狡猾，甚至暴力抗法的不法分子，其威慑力能有多大?

3.源头没有管住，合力尚未形成

非法采矿离不开两个渠道：一是火工用品；二是销售矿产品。目前对炸药、雷管火工材料的供应和使用监管力度不够，无证矿山的火工用品有的来自有证矿山，有的来自非法渠道。由于来源渠道较多，有关权力部门又疏于巡查监管，给不法分子可乘之机。同时，实践中又没有严格把好准运关，准运检查不严，有非法转卖准运证的现象，特别是等米下锅的发电厂、焦化厂、冶炼厂、建筑单位全部收购，导致无证矿产品畅通无阻。取缔打击非法采矿，涉及到国土资源、煤炭、安监、工商等多个部门，在工作中往往有推诿扯皮现象，各唱各的调，缺乏密切配合，没有形成联合执法的合力。

4.法制宣传工作不到位

由于长期以来不重视矿产资源法律法规宣传工作，很多人不知道挖砂、取土、打石、淘金、采煤、探矿必须依法办理采矿许可证和勘查许可证。难免使人误认为地下的资源就是属于自己的。这就使人们自觉不自觉地违法采矿。究其原因是法制宣传教育没有跟上。现实中，许多地方基层干部群众、矿区居民、当地村民的矿产资源法律意识淡薄，不少乡镇干部和村民错误地认为土地是集体所有，开采集体土地范围内的矿产资源理所当然。

三、对策

1.削减矿山总量是治本之策

上世纪80年代受“有水快流”思想的影响，我市小铁矿、小石料厂蜂拥而上，峰期数量达到2000 多个。这些矿山企业规模小，且布局散乱，对安全生产构成了相当大的威胁：其一，由于矿山规模小、安全投入少，导致安全生产条件上的先天不足；其二，由于矿山布局无序，且进入残采期，不同程度存在过度开采、哄抢资源的现象，即造成矿产资源的浪费，也给安全生产埋下了祸根。要解决此问题，治本之策就是“减量瘦身”，减少矿山安全事故的“危险源”。近年来，我市从实际出发对矿山企业采取了“关、停、退、合”措施，大力关井压产，推进规模办矿。“关”即加大关井力度，对安全生产条件不达标、证照不全、越层越界开采的矿山一律予以关闭取缔。“停”即到期即停，对采矿权到期的矿山一律不予办理延期，强制其停办。“退”即有偿退出，对采矿权未到期，但已处于残采的矿山，鼓励其提前退办，由政府给予一定补偿。“合”即推进矿山整合，在“关、停、退”的基础上，对矿山相对集中的区域进行统一规划，并以区域为单位推向市场，公开招标，吸引有资金实力、有社会责任感的人士独家办矿。经过几年努力，我市矿山企业已由2000 多个削减到339 个。实践证明，这既有利于提高资源的开采率，更有利于安全生产和监管。

2.抑制矿业暴利是“清源”之举

近年来，由于矿产品价格暴涨，办矿者趋之若鹜尤其是一些矿主在高额利润的驱使下，只顾生产，不讲安全，甚至铤而走险，严重超能力生产和违法违规生产，导致安全隐患大量存在。暴利即是导致矿业秩序混乱的直接“诱因”，也是安全隐患的主要原因。因此，必须从抑制矿业暴利入手，加大办矿成本，抬高办矿门槛。一是加大矿业有偿开采推行力度。目前，在我国不少地方，虽然对新开辟的矿山资源实行了市场运作，但对原有矿山采取协议出让办法。这种“双轨制”必须尽快消除。无论新开辟矿山，还是原有矿山，必须全部推向市场化运作，实行有偿开采。二是加大矿业开采的税收力度。近年来，矿山企业多由个体兴办，为逃避税收，其产量和经营收入根本不记账或记假账，致使增值税、资源税、个人所得税等税种难以足额征收。对此，必须坚持多管齐下，改进征收方式和记征手段。目前，我市建立了由税收、电力、公安等相关单位组成的矿山税收联合管理队伍，定期按矿山用电量、用火工品量核算出其产量，作为应纳税收的依据，提高了征税的科学性，一定程度上避免了偷税漏税问题的发生。同时，探索建立矿山生产的全天候监控，提高对矿山产量计量的准确度，确保税收的应收尽收。三是加大矿山安全事故处置补偿力度。对矿山事故，严格按照河南省死亡补偿规定高限执行，重罚重处，让矿主真正感到死不起人，迫使其强化安全意识。四是加大矿山“两金”征缴力度。进行安全生产的强制性投入。五是加大矿山企业参加工伤保险的扩展力度。把矿山企业参加工伤保险作为一项硬性规定，分期分批推进，尤其是把矿山采掘工、施爆工、运输工等安全系数较低的井下作业人员作为参保重点，切实维护矿山企业职工利益。

3.加强专业监管是内在需要

矿山生产的特殊性和高危性，客观上决定其生产作业和安全监管的专业性，但目前矿山从业人员和监管队伍远远不适应这种要求。就从业人员而言，整体素质偏低，管理人员不懂规程，矿工没有经过专业安全培训，以致在作业中冒险蛮干、违规操作。从监管队伍看，因缺乏专业知识和专业技能，直接影响了对矿山安全生产的监管效能和水平。因此，近年来我市在狠抓矿山企业矿长、特种作业人员、矿工等安全培训的同时，突出加强了矿山安全专业化监管工作。一是建立专家会诊制，定期巡回排查矿山企业安全隐患，提出整改措施，限期整改到位，有效提高了矿山企业安全隐患政治水平。二是实行安全矿长委派制，面向社会公开招聘有能力、有经验的专业矿山管理人员，作为安全矿长和安全主任分别向铁矿委派，具体负责铁矿日常安全生产管理，并严格实行跟班下井制度，切实加强铁矿生产现场的动态管理和监控，及时消除事故隐患。这些委派人员由行业主管部门实行统一管理，绩酬挂钩，全面掌握矿山资源，根据开采进度定期为矿山进行水患探防、冒顶防治，提高事故预防水平；二是组建专业应急救护队伍，从相应部门抽调精干人员组成专门的矿山事故应急救护队，进行专业化培训，实行半军事化管理。

4.坚持依法治矿是有效途径

依法治矿是规范矿山秩序，确保矿山长治久安的客观要求，也是加快矿业规范、有序、健康发展的形势所趋。推进依法治矿，首先要明确责任严追究。在强化矿山企业安全生产主体责任的同时，按照“归口管理、权责统一”的原则，进一步理顺安监、煤铁矿行业部门、乡镇的安全监管职能职责，杜绝扯皮和“掣肘”现象，并建立“横到边、纵到底”的责任落实体系，加大责任追究力度，严肃查处各种履责不到位行为，确保矿山监管体制的良性运行。其次要抓好矿山安全生产规程的落实。以推进矿山安全质量标准化管理为重点，认真落实《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国安全生产法》和一系列矿山安全生产规程，凡放开生产的矿山企业必须按安全生产标准整治到位，并加强动态监管，建立安检部门、行业管理部门、乡镇“三级”定期下井复检制，及时排查整治安全不达标的问题，力促矿山企业严格按安全规程生产。再次要坚持长期严厉打击无证非法开采。受矿业暴利影响，无证非法开采难以禁绝。对此，必须加大打击力度，建立多层面、不间断巡查机制，做到发现一个、取缔一个。第四要坚决整治“矿业腐败”。近年来，“官矿勾结”已成为妨碍依法治矿的主要因素之一。因而，治矿必先治“人”。要在对不法矿主予以重罚的同时，加强党政干部特别是涉矿部门工作人员的廉政教育，通过正面引导、反面警示等途径，增强其廉洁自律意识。同时，把治理“官矿勾结”引向深入，彻底清理查处以各种隐性方式入股矿山的行为，打掉不法矿主的“保护伞”，清除矿山安全治理中的“绊脚石”。

（1）要依法持续地开展矿产资源管理秩序治理整顿，坚决打击和严厉查处矿产资源勘查开发中的各种违法行为，进一步加强矿产资源经常性监督管理的力度，以维护正常的矿业勘探和开发秩序，促进矿产资源的可持续发展。

（2）要进一步深化改革，采取有效的措施逐步解决矿山数量过多、探采技术落后、布局不合理的问题。国土资源管理部门要加强对矿产资源实施规划管理，有效调控矿业产业结构、矿产资源开发总量和矿山布局，解决大矿小开问题。严格采矿权审批管理，逐步加强对矿山企业资质管理，提高企业进入矿业的门槛。

（3）要逐步实行对矿产资源分类管理。从国民经济建设不同的重要性出发，针对不同矿产资源的特点，实行动态的不同的管理方式、管理内容、管理程序，以切实加强对各类矿产资源的有效管理。特别对零星分散矿产在不破坏环境、安全生产有保证的情况下，简化办证程序，合理利用资源，避免因办证程序繁琐、要求条件苛刻造成无证开采。

（4）要坚持公益性地质调查和商业性地质工作分开的原则，完善矿产资源勘查的新机制。加强公益性地质调查，积极提供基础性、公益性地质调查成果信息的社会化服务，为商业性矿产勘查减少自然风险，引导商业性矿产勘查发展。要加大培育和规范探矿权采矿权市场的力度，建立政府管理与市场运作相结合的矿产资源优化配置的新机制。矿产资源属国家所有，开采应该是有偿的，要改变企业依赖行政审批、划拨等办法，无偿获得开采权的做法。要通过对矿产资源的评估，建立健全公平、公正、公开、规范的探矿权采矿权市场，采取公开招标、拍卖的方式，对于不同的投资者给予同等待遇获得探矿权和开采权，这一方面体现矿产资源国家所有，另一方面也要维护探矿权采矿权人的合法权益。

（5）推行矿业权有偿使用制度，尽快解决矿业权双轨并存问题。我国行政划拨无偿授予矿业权与市场有偿出让取得的矿业权不仅仅是收益上的差距与不公平，而衍生蜕变出诸如超层越界、非法转让、官煤勾结等矿产资源开发秩序问题。因此，各级政府要力抓矿业权招标、拍卖、挂牌有偿出让工作，尽快实现政府在矿产资源管理方式上的根本转变。矿业权的有偿取得，能够增强矿业权人的自我保护意识，有利于调动其维护正常的矿产资源开发秩序的积极性。

（6）从源头上查堵监管漏洞，加大打击非法采矿力度。一是要严把准运关，切断非法采矿者的销售渠道，使他们违法开采的矿产品，无处销售，他们也就无利可图；严查转卖准运证行为，对违法收购矿产品的企业主和个人绳之以法。二是严把火工材料供应和使用关，特别是要依法严厉查处通过非法渠道购买和使用火工材料的行为，要依法严厉查处为非法采矿者提供火工材料的矿业权人。各地要抓典型案例，公开曝光，重拳打击。特别是交通不便的偏僻地区，要加强应对措施，不给违法分子非法采矿的任何机会。同时要增加毁井封口资金投入量和力度，以此来增加违法开采的难度和成本，使其没有违法采矿的能力。非常时期还可以成立矿产资源110。

（7）全面实行动态执法巡查责任制，充分发挥综合执法整体联动功能。实践证明，实行矿产资源动态执法巡查制度能够及时发现和制止违法行为，将问题消灭在萌芽状态，是从源头防范非法采矿的重要举措。动态巡查对游击式乱采滥挖及特殊地域的非法采矿行为的预防、消灭十分有效。打击非法采矿行为，要由政府牵头，充分发挥国土资源、法院、检查、纪检监察等部门综合执法整体功能，积极争取多方力量，形成合力。要严肃追究违法当事人的责任，情节严重者由司法机关追究其刑事责任，应在打击非法采矿中明确职能与责任，做到既有分工，又有合作，更重要的是加大综合执法的力度，不让非法采矿者成为漏网之鱼。

（8）加快矿产资源法律法规的修订和完善，建立矿产资源勘查开发监管长效机制。重拳打击不是终极目的，最终目的是实现科学合理的开发和可持续发展，而实现这一目标的手段必须从法制和机制上加以完善和强化，堵塞监管上的漏洞。今后，《中华人民共和国矿产资源法》的修订应在法律责任追究方面有重大突破，使操作性更强，打击力度更大。