Question

如何把握政府投资工程造价控制的审计节点

Answer 1

随着社会主义市场经济体制的建立与完善和国家“扩内需”等措施的实施，政府投资项目的资金投入有越来越大的趋势，上千万、几亿甚至几十亿的项目越来越多，同时， “三超”现象的普遍存在又严重困扰着政府投资效益管理，工程造价如何将有限的资金在项目中得到合理的分配，使这些项目更好的实现经济效益、社会效益和环境效益，实现效益最大化，是当前亟待解决的核心问题之一，对提高政府投资效益有至关重要的意义。笔者结合多年来参与政府投资项目跟踪审计的经验和体会，总结了造价控制的几个关键点。
关键点一：政策先行。就是通过审计监督，帮助政府主导下控制体系的建立。政府投资项目的建设是一项系统工程，从项目立项审批、前期工作、设计、施工、支付拨款至监督审计，涉及到政府决策部门、投资主管部门、相关职能主管部门、招投标单位、设计、施工、监理单位等多层次、多方面的协调与合作。因此，明确和理顺项目参与各方的权限与职能，有效避免职责不清、互相推诿，理应政策先行，从源头上将项目建设中的权责义务科学化、规范化、制度化。审计应根据政府投资项目的特点，针对项目整体和项目进行中的关键环节帮助政府制定和出台相应的管理办法和实施细则。这几年来山东省青岛市市南区政府已根据审计建议出台了《市南区政府投资项目管理暂行办法》、《市南区政府投资项目审计监督办法》、《市南区政府投资项目全过程跟踪审计操作规程》等等纲领性文件，从政府审批程序、基本建设程序、各职能部门的分工与协作、概预算控制限额比例等方面全方位明晰权责精简程序、分级审批、层层把关，在政策和程序上为有效地控制好项目的工程造价提供了有力保证。
关键点二：强化前期和设计阶段审计。项目前期和设计阶段的工作主要包括项目建议书、可行性研究、项目选址、地质勘察、征地拆迁、初步设计、施工图设计、估算和概预算编制等。经验数据和大量事实证明，项目前期阶段与设计阶段对项目总投资的影响高达75%，项目前期和设计阶段工程造价管理的失误也往往为后期施工阶段的技术变更和投资超额留下活口，造成投资一再追加。对政府投资项目进行全过程跟踪审计，一定要把该阶段作为控制项目造价的关键点和突破口。
由于政府投资项目的特殊性，在实际中很多项目的设计与施工是同时进行的，这也给设计阶段的造价控制工作提出了更高的要求。跟踪审计人员应在短时间内对每个设计方案作出经济估算及评价，在此基础上提出审计建议，帮助建设单位推选出最佳的设计方案。确定了设计方案后，跟踪人员应根据确定的设计规模、设计标准、历史造价资料、相关经济指标等，提出合理的设计限额并按专业分解成阶段性造价限额，供建设、设计单位参考；并参与图纸会审的工作，提出合理化建议。尤其是对于边设计边施工的项目，跟踪审计人员更应加强与设计人员的联系，及时掌握设计进度，把造价控制工作渗透到设计的各个阶段。
关键点三：重视招投标及采购阶段审计。政府投资项目全过程跟踪审计中一定要对工程招标进行全过程监督，从招标准备、资格审查、制定招标文件到开标、评标、定标，每一环节均参与，确保招标阳光操作、优胜劣汰。
1、招标过程监督。根据实际情况，政府投资项目建设单位应委托专业的招投标公司代理进行相关招投标事宜，为防止招投标信息的不当泄漏和不正当的竞标手段，还应实行政府投资项目全程网上招标。同时，对于按规定需进行政府采购的材料及设备，应积极开展市场调研和询价工作，为造价控制提供分析比较数据。
2、提前介入招标控制价和中标商务标书进行审核，防止恶意中标现象发生。以笔者审核过的一个具体项目为例：在某办公楼建设项目中，施工单位投标时故意未按工程量清单列示的工程量投标，将其中一项工程量故意调低，综合单价相应提高，已总价不低于控制价中标，评标时未发现，签订了固定单价工程量按实结算合同，至该项目结算时才发现该问题，但合同已签订，埋下了矛盾隐患，因此一项，造价高出数百万元。虽然，几经协调，最终妥善解决了该问题，但，从另一方面来讲，要进行全过程造价控制，必须在合同签署前介入控制价和中标商务标书审核，重点检查有无恶意中标现象，防止造成财政资金损失。
关键点四：抓住工程实施阶段审计。工程实施是项目建设的主要环节，变化多、时间长，任何问题都可能出向，并直接影响最终造价，全过程跟踪审计人员应着重抓住以下几点：
1、合同签订及管理阶段。跟踪审计人员在施工合同正式签署前要主动介入，充分发挥造价控制人员的专业特长，对合同中影响造价的条款反复斟酌推敲，堵住利用合同开口多算的漏洞。做好合同的跟踪管理，根据合同正确处理索赔，并能根据相关合同条款进行反索赔，积极地利用合同，达到有效控制项目投资的目的。
2、工程变更。首先，要完善政府投资项目变更的审批管理程序，从政策上把好变更关。其次，要加强工程变更的预控。若变更发生在工程实施之前，变更不会造成其他费用的发生。若变更发生在工程实施过程中，则除了变更本身增加的费用之外，还将导致其它工、料、机的浪费。因此，在工程实施之前应会同设计、施工、监理认真进行图纸会审，对设计不合理和可能发生各专业冲突造成变更的地方尽早提出，把变更控制在实施之前。再次，要注重工程变更价款的分析比较与确认。在审核工程变更时，要对影响工程造价的各个因素详加分析，对多个技术方案进行筛选，并进行技术经济分析比较，尽量减少变更费用。同时，要就工程变更的原因、变更手续是否齐全、变更的工程量和价款是否准确等方面进行核查和确认。此外，除相关政府部门的审批程序外，还应严格履行变更程序。所有工程变更必须填报相关单据，并经建设单位、监理、施工方、设计方签字并加盖公章。相关工程签证或设计变更，必须有相关图纸、计量和说明。
3、工程款支付。跟踪审计人员要把好建设过程中的工程款支付关，防止超付欠付现象发生。要对各项付款申请逐个审核把关，对施工单位上报的形象进度款严格审核，督促建设单位严格按照合同、进度和资金使用计划支付工程款，并建议建设单位建立付款档案及公示制度，将每次付款情况登记造册并进行公示，接受建设各方的监督，为跟踪审计顺利进行打下良好基础。
键点五：加强竣工结算阶段审计。工程结算是组成最终决算的重要部分，要以现行的工程量清单计价规范为依据，按照施工合同和招标文件的规定，根据竣工图、结合现场签证和设计变更及材料批价单进行审核。以笔者审计经验来看，在结算时不能只是对图纸和工程变更单进行审核，因为之前就发现过竣工图纸（签字盖章齐全）与工程现场相差达10%以上的问题，其中或许有监理人员失职的原因，从另一方面来讲，工程审计人员要坚持深入现场，掌握工程动态，了解工程是否按图纸和工程变更施工，工程变更部分是否有变更签证，深入现场进行细致认真的核对，确保工程结算的质量，防止施工单位高估冒算。（刘芬）