Question

政金所承担的都是地方政府债吗？

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Answer 1

地方政府债券是地方政府进行债务融资的一种重要表现形式，也是发达国家较为常见的地方政府负债方式。我国地方政府债务融资由来已久，但规范发行地方政府债券，是经过多年实践积累和经验总结才逐渐成形的。
地方政府债券的前世
建国初期，为支持经济建设，我国曾零星发行过地方建设公债，如1950年东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”。
改革开放前期，由于经济建设需要，一些地方政府曾发行过地方债券。但由于存在融资方式不规范、资金用途不透明、采取行政摊派发行等问题，国务院于1993年发文制止了地方政府的举债行为，1994年预算法进一步明确地方政府不得自主发行地方政府债券的原则要求。与此同时，地方融资平台开始崭露头角。
亚洲金融危机后，面对地方建设的融资需求，中央政府通过发行专项国债再转贷的方式向地方政府提供资金；同时，为应对预算法的举债限制，各地方政府纷纷建立地方融资平台公司，融资平台公司逐步发展壮大，成为地方政府进行融资的主要途径。
在具体融资方式上，主要包括获取银行贷款和发行债券两种方式。其中，融资平台公司发行的债券被称为“城投债”，类型包括企业债券、中期票据、短期融资券等。地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产，使融资平台公司具备获取贷款或者发行债券的基础，待其筹集资金后，再投入到具体项目中。由于地方融资平台存在自身偿债能力不足的问题，有时需要由政府提供担保或其他形式的偿债安排。
为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。
地方政府债券的发展
在“中央代发代还”试点取得一定成效后，2011年下半年国务院批准个别财政实力较强省（市）启动地方政府自行发债试点。试点地区可在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行政府债券,并由财政部代办还本付息；试点省（市）可发行3年和5年期债券，实行年度发行额管理，发债规模限额当年有效，不得结转下年。由此形成了“自发代还”机制。
2013年起，进一步增加了地方政府自行发债试点省（市），并适度延长了发债期限，最多可发行三种期限债券（3年、5年和7年），每种期限债券发行规模不得超过发债规模限额的50%。接着，又引入了“自发自还”机制。
2014年5月，财政部在十省（市）试点自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金机制。试点地区发行规模不得超过国务院批准的当年发债限额，发行期限为5年、7年和10年，比例为4∶3∶3。
2014年预算法的修订和43号文的出台明确了对地方政府融资开前门、关后门，即一方面允许地方政府以发行地方政府债的形式对公共项目进行融资，另一方面地方政府融资平台模式将被划上句号。预算法的修订，初步解决了地方政府融资“怎么借”“怎么管”和“怎么还”的问题，为发债融资提供法律支持。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，则进一步明确了从2015年开始，地方政府只能通过发行债券融资，并对地方政府债券品种、债务规模、风险预警机制及相应的配套制度做出原则性安排。
此外，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,对存量债务进行清理，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理打下了基础。
地方政府债券的今生
2015年全国人民代表大会上，财政部提出地方政府债务存量的置换方案，今年将以特别地方债的形式对一万亿地方债存量进行置换。这在处置地方政府债务方面迈出了关键一步。两会期间还公布了今年5000亿地方债和1000亿专项地方债的发行规模。两者的不同是，一万亿只允许用于置换高成本的现有债务，而6000亿新增地方债用于新的公共投资项目。两者的相同之处是，地方政府自行发行债券，自己负责偿还，中央政府不作担保。
这些措施在短期可以解决过去地方债期限不匹配、资金成本高的问题，缓解地方债的流动性压力和偿债压力；在中长期有助于提高地方政府举债的透明度、加强对于地方政府资产负债表的监管和强化对于地方政府预算的约束。
继2015年3月财政部下达了第一批一万亿元置换债券额度后，经国务院批准，财政部又于近日下达了第二批一万亿元置换债券额度。这一政策为投资地方债券的机构和投资人士带来机会。
“第二轮置换计划出台利好城投，城投债信用利差将进一步下行。我们一直强调，政府性债务与非政府性债务之间的关系不是跷跷板，而是荣辱与共、无法割裂。即使是非政府性债务出现风险，由于其和政府性债务之间对市场的不可辨别性，也将引爆系统性风险。债务置换将大大降低政府性债务风险。在地方政府得到长期的低成本资金置换后，非政府性债务的风险也因此而降低。城投债虽有流动性风险，但违约风险依然较低，我们依然认为城投债是性价比较高的投资品种。对于国债和金融债的挤出效应也无需担心，因为近期的市场已给出了正面回答。”国投信达政金所专家说。
这一举动将使国投信达旗下的政信合作项目合安性提高，据记者了解，国投信达旗下政信合作项目为许多地方债务融资。原来政信合作项目，一般是指由地方政府平台公司主导承建或者是由大型企业代建后再由政府回购，通常以政府财政陆续到位的后续资金、阶段性还款以及土地出让收入作为偿还保证，一般情况下由地方财政预算保障信托本金和收益的实现。投资了这些存量，意味着在不远的将来，同样可以享受由国家发债资金来置换的待遇。这些债券将按市场化原则在银行间和交易所债券市场发行，并鼓励符合条件的机构投资者和个人购买。
目前万亿债务置换的只是一部分负有偿还责任的债务，置换出来的资金也只能解决一部分债务压力，还需要融资渠道多管齐下，才能解决困境。预计今后还有进一步政策为地方融资平台和城投债保驾护航，在此背景下，城投债投资价值依然存在。
总体来看，城投债作为中国制度缺陷的产物，依然是风险较低、性价比较高的投资品种。