Question

我国地质勘查投入的现状、问题及对策

Answer 1

姚华军　王文　张润丽

（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）

在传统地质工作管理体制下，我国地质工作实行的是统一的事业管理模式。其主要特点是：没有划分公益性地质工作和商业性地质工作；地质勘查队伍分别隶属于多个部门管理；国家对地质工作实行统一领导、统一计划的中央直属事业单位管理；矿产勘查与矿业开发的上下游分离。地质勘查由国家财政投入，地勘单位生产的全部地质成果上交国家，由国家通过调拨的方式供矿山企业无偿使用。这种事企混合运行的管理模式，导致了矿产勘查的产业属性模糊，并使之游离于矿业越来越远，无法形成勘查开发的良性循环。为了适应社会主义市场经济体制的要求，多年来地质工作积极探索政企分开、政事分开、公益性地质工作与商业性地质工作分开的地质工作新体制，积极探索建立矿产资源有偿使用制度。1996年《中华人民共和国矿产资源法》颁布及相继出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》等配套法规，确立了矿产资源有偿使用的制度框架，为矿产勘查投资多元化奠定了基础。随着改革的不断推进，矿业权市场开始建立并日趋活跃，商业性矿产勘查投资多元化的格局正在形成。近年来我国地质勘查投入总体上呈缓慢增长，但投入结构不平衡，与新形势对地质工作的需要相比有效投入不足，其深层次原因是政府、企业各负其责的地质工作投入机制尚未建立。本文较为详细地论述了我国地质勘查投入的现状，分析其中存在的问题，并提出相关的结论和建议。

一、我国地勘投入的主要情况分析

1.地质勘查投入总量、投资来源及变化趋势分析

1989～2004年，我国实际投入地勘工作总费用总体呈增长趋势，从1989年的63亿元增加到2004年的290亿元（主要是油气投入增长的影响）。尤其是近两年，由于受经济快速增长对能源、原材料需求的增长拉动影响，全国地勘投入以年均30多亿元幅度增长。

1989～2003年，我国地勘行业政府财政（中央财政和省级财政）拨款地质勘查费总量也逐年增长，从1989年的33亿元增加到2003年的近111亿元，但是占国家财政支出的比例在不断下降，由1989年的1.17%降到2003年的0.45%（见表1和图1）。

表1　地勘工作费用投入变化情况表　单位：亿元

续表

资料来源：表中“财政支出”和“财政拨款地质勘查费总量”两栏数据来源于《2003年中国统计年鉴》；2004年“财政支出”来源于财政部《关于2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告》；2004年“实际投入地勘工作总费用”数据来源于《中国矿情通报（2004年）》；其他数据来源于《地质矿产统计年报（1989～1998）》和《国土资源综合统计年报（1999～2003）》。

图1　财政拨款地质勘查费占财政支出比例图

从资金来源来看，2003年全国地勘行业地质勘查投入259.76亿元，其中国家地勘费投入9.85亿元（含矿产资源补偿费2.33亿元）；地方财政资金投入6.24亿元（含矿产资源补偿费1.85亿元）；企事业单位投资243.01亿元，占地勘总投入的93.55%；其他资金0.66亿元。地勘投入中企事业投入的比例逐年上升，政府财政实际投入地质勘查工作的比例逐渐下降（见表2）。

表2　不同资金来源地质勘查投入表　单位：千元

资料来源：《国土资源综合统计年报（1999～2003）》。

综上所述，一是1989年到2004年，我国实际投入地勘工作总费用总体呈增长趋势。二是政府财政拨款地质勘查费总量逐年增长。三是政府财政拨款地质勘查费总量占国家财政支出的比例不断下降，由1989年的1.09%减少到2003年的0.45%。四是政府财政拨款中投入实际地勘工作的费用比例逐年下降，2003年占政府财政拨款地质勘查费总量的22%（2003年实际投入地勘工作的财政拨款费用包括国拨地勘费9.8亿元、地方财政投入6.2亿元和地质调查经费8.6亿元，合计24.6亿元，占当年政府财政拨款地质勘查费总量111.43亿元的22%），政府财政拨款地质勘探费主要承担了事业单位人员支出及扶持地勘单位企业化等改革成本和社会保障功能。五是企事业单位投资占地勘总投入的比例不断上升，2003年占地勘总投入的比例为94%。

2.地质勘查投入结构及变化趋势分析

（1）地质勘查投入矿种结构分析。

油气勘查费用自1989年以来持续增长，1999年后增长趋势变缓，2004年增长迅速，达到254.06亿元。从地勘工作费用的专业结构来看，油气地勘工作费用占地勘工作总费用的比例逐年上升，2004年达到87.44%。油气勘查费用从1989年的24亿元增加到2004年的254.06亿元，增长了11倍多。油气勘查费用的增长主要依靠好的机制，其勘查费用主要根据石油产量按吨提取并计入销售成本（见表3）。

表3　地勘投入矿种结构情况表　单位：万元

续表

资料来源：《地质矿产统计年报（1989～1998）》、《国土资源综合统计年报（1999～2003）》，1996～1998年3年统计资料中的统计口径与其他年份有差别，难以统一分析，因此未列入。

我国非油气（列入矿种的）矿产勘查投入1989～2003年大体在每年20亿元左右，1989～1995年非油气矿产勘查投入年均为19.7亿元，1999～2003年年均为17.5亿元。后一阶段比前一阶段投入年均减少2.2亿元。如果考虑到物价上涨、找矿难度增大等因素，非油气矿产勘查的投入呈相对减弱趋势。不能分矿种的地质工作投入包括基础地质工作、综合研究等无法明确是哪些矿种的地质工作投入，大部分是工作程度很低的地质工作。1989～1995年，不能分矿种的地质工作投入每年平均为23.2亿元；1999～2003年平均年投入18.3亿元，后一阶段比前一阶段投入年均减少约5亿元。反映了一些风险较大的前期地质工作投入减弱（见表4）。

表4　非油气及前期地质工作投入情况表　单位：万元

续表

资料来源：《地质矿产统计年报（1989～1998）》、《国土资源综合统计年报（1999～2003）》，1996～1998三年统计资料中的统计口径与其他年份有差别，难以统一分析，因此未列入。

＊“修正值”部分1999年后包括地质调查投入经费。

从资金来源来看，非油气矿产勘查总投入中主要是企事业投入明显增加，2003年企事业投入到非油气矿产勘查资金占非油气矿产勘查总投资的51.7%；而国拨地勘费在逐年降低，由2000年的14亿元降到2003年的8亿元，占总投资比例从58.8%降到26.4%（见表5和图2）。

表5　非油气地质勘查投入——按来源　单位：万元

资料来源：《地质矿产统计年报（1989～1998）》、《国土资源综合统计年报（1999～2003）》。

图2　非油气地质勘查投入图——按来源

从地质勘查投入矿种分布看，2003年能源矿产、贵金属矿产和有色金属勘查投资强度比较高，能源矿产投入占的比例最大，其次是贵金属和有色金属，三者的投入占了整个投入的77%（见表6和图3）。

表6　非油气地质勘查投入表——按矿种　单位：万元

资料来源：《国土资源综合统计年报（1999～2003）》。

图3　2003年非油气矿产勘查投入分布图

（2）地质勘查投入地区结构分析。

根据统计数据分析，从2001年开始，西部地区的地勘费总投入连续3年明显高于东、中部地区，到2003年西部地区地勘总投入为119.06亿元，较2002年增加24.73亿元，西部地区投资比重较2002年上升了26.22个百分点（见表7）。

表7　分地区地质勘查投入表　单位：千元

资料来源：《国土资源综合统计年报（2000～2003）》。

（3）全国固体矿产勘查登记相关情况的统计分析。

勘查项目基本情况：2003年度全国正在实施的固体矿产勘查登记项目8751个，比上年增加3.80%。全国勘查项目的登记总面积14.22万平方公里，比上年减少0.97%。东部地区勘查项目2354个，中部地区勘查项目2282个，西部地区勘查项目4115个。勘查项目登记面积位居全国前10名的省份为：云南省、山东省、新疆维吾尔自治区、青海省、陕西省、河南省、内蒙古自治区、西藏自治区、甘肃省和广西壮族自治区。全国勘查项目位居前10位的矿种为：金矿、铅锌矿及多金属矿、铜矿、铁矿、煤矿、地热（215个）、铝土矿、锰矿和矿泉水。正在进行野外施工的8210个勘查项目中，中央财政和地方财政（以下合称政府财政资金）投资的勘查项目2408个，占29.33%；内资企（事）业、港澳台商投资企业、外商投资企业、个人和其他（以下合称“社会资金”）投资的勘查项目5641个，占68.71%；政府财政资金和社会资金共同投资的勘查项目161个，占1.96%。

探矿权人的情况：全国8751个勘查项目为3188个探矿人所持有，比上年增加10.16%。其中内资企（事）业2399个，比上年增加21.22%；港澳台商及外商投资企业29个，比上年增加70.59%；个人711个，比上年减少1.80%；其他机构49个，比上年减少71.84%。内资企（事）业中，国有地质勘查企事业单位773个，比上年减少4.45%；私营企业269个，比上年增加69.18%；国内其他企业1357个，比上年增加34.22%。

勘查项目的投资情况：全国正在进行野外施工勘查项目8210个，勘查投资为278832.75万元，比上年增加40.82%。其中中央财政资金49545.06万元，比上年增加7.12%；地方财政资金40450.84万元，比上年增加5.92%；内资企（事）业单位投资132553.62万元，比上年增加52.20%；港澳台商企业投资127.87万元，比上年减少86.47%；外商企业投资6161.71万元，比上年增加98.58%；个人投资23280.80万元，比上年增加142.29%；其他机构投资26712.86万元，比上年增加108.48%。

二、地勘投入存在的主要问题分析

尽管地质勘查投入总量和政府财政投资地质勘查总量呈不断增加的趋势，但远远满足不了新时期地质勘查的需求。公益性地质工作投入不足；由于商业性矿产勘查市场不完善，投资环境差，多元化资金投入固体矿产勘查的规模没有达到应有水平。因此，迫切需要深化改革，增加地质工作有效投入，扩大地质工作规模，适应经济社会发展的需要。具体问题表现如下。

1.地质勘查有效投入总体偏少，不能满足经济社会发展对地勘工作的需要

当前，资源问题已成为制约经济社会发展的瓶颈。我国矿产资源潜力较大，由于地质勘查有效投入不足，矿产勘查工作程度总体还比较低。油气、煤炭资源探明率不足20%，我国西部地区和管辖海域还有一批勘探新区，东部老油气区深部还是勘探新领域。尤其是深水领域，国际上油气勘探已经深入到2000米水深以下，但我国还基本局限于200米以上浅海域。固体矿产勘探程度较低，矿产勘探空白区占到全国陆地面积的72%，固体矿产勘查仅对8万多处物化探异常中的1/3进行了查证，对20多万矿点、矿化点中的1/10进行了勘查评价。尤其是西部地区和大兴安岭地区，矿产勘探程度较低，绝大部分还是勘探空白区，还有大批物化探异常尚未查证。东部地区工作程度相对较高，但一般仅局限于地下500米以上，深部仍有巨大的找矿空间。矿产勘查工作程度低反映了两个不适应：一是在经济全球化条件下，地质工作在摸清资源家底，为国家进行与资源相关的重大战略决策提供可靠依据方面不适应；二是在探明国内资源，缓解资源瓶颈方面不适应。

2.基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查投入不足

国家公益性地质工作投入与新形势相比明显不足，导致公益性地质工作规模不适应新形势要求，作用远没有到位。

我国基础地质调查数量、质量都不能满足经济社会发展的要求。我国基础地质调查大多是20世纪70～80年代完成的，资料总体上比较陈旧，部分地区中小比例尺基础地质调查还存在空白，大比例尺基础地质调查薄弱，1:5万区域地质调查仅完成国土面积的20%，基础地质数据亟待更新。我国地质工作比较注重单一性的专业发展，缺乏跨学科的集聚和综合，降低了地质工作对资源、环境问题的综合解决能力。未能形成像美国的“地球探测计划”、澳大利亚的“国家四维地球动力学探测计划”及“玻璃地球”计划、加拿大的“岩石圈探测计划”等那样的大项目。我国区域基础地质工作基本都部署在岩石出露地区，对第四纪基础地质、地壳深部地质工作不重视。

海洋地质调查薄弱。我国300万平方公里海域的区域地质调查基本空白，总体水平落后发达国家30年以上，与周边争议国家相比也有明显差距。对争议海区缺乏翔实的地质资料数据，对资源赋存状况缺乏整体了解。

目前，国家对地下水资源的开发利用和管理总体上仍以20年前的资料为依据，对地下水开发的监督管理缺乏完整系统的动态资料。近几十年来，我国环境地质调查严重滞后，调查精度较低，造成地质环境保护与改善缺乏科学规划和管理，不能满足生态环境建设、城市（镇）化和现代农业的规划布局需求。我国至今尚没有开展系统的地下水污染调查，对北方的荒漠化和南方的石漠化缺乏系统的调查和防治对策研究。

由于找矿难度加大，勘查前期投入不足，矿产勘查的工作程度不高等多种原因，导致矿产勘查后备基地短缺，增大了勘查风险，造成公益性地质工作与商业性矿产勘查脱节，商业性矿产勘查投资观望，进而造成开发基地短缺。

3.商业性矿产勘查市场的完善尚需要一个较长过程

1999年地勘队伍属地化后，国家资金大量退出矿产勘查领域，但市场资本没有大规模进入（主要是非油气矿产勘查），地质工作投资规模不适应新形势的需要。由于我国矿业权市场还不完善，风险勘查资本市场还没有形成，在很大程度上影响外商、个人和企业等社会资金投入矿产勘查。我国国有矿山企业没有形成资源再生产补偿机制，导致矿山企业缺乏资源补充能力。大量民营资本、国外资本对矿产勘查市场深感兴趣，但由于勘查投资环境差、资源质量差、担心利益得不到保障而不投入矿产勘查。因此，矿产勘查资本远没达到应有水平。尤其是非油气矿产勘查的投入呈相对减弱趋势，前期地质工作投入不足。考虑到我国老矿外围、深部、西部空白区等尚有很大找矿潜力，因此，目前非油气矿产勘查规模总体偏小，还有很大投资空间。矿业投资中开采、加工等下游产业过热，但矿产勘查尤其是固体矿产勘查等上游产业投资热情不高。

4.缺乏全国的统一规划，存在分散管理现象

目前，中央财政拨款开展的地质工作的管理是多头管理，缺乏统一部署，存在重复立项的现象。由于地质工作主要场所在野外，分散管理不但增加了管理成本，而且在质量管理和成果管理方面也很不规范，使国家财政投入矿产勘查难以达到预期效果。

5.原有地勘队伍规模过大，使得投入效益低下

我国庞大的地勘队伍是在高度集中的计划经济体制下形成和发展起来的。当前，地勘单位虽然大部分已实行了属地化管理，但是原有地勘队伍的庞大规模没有实质性改变，导致政府财政拨款地质勘探费实际投入地质勘查工作的比例有限，投入效益低下。2003年，我国政府财政拨款地质勘探费总量约111亿元，而其实际投入地质工作的费用占政府财政拨款地质勘探费总量比例为22%（含国土资源大调查），财政拨款地质勘探费主要承担了事业单位人员支出及扶持地勘单位企业化等改革成本和社会保障功能。

三、结论和建议

综上所述，尽管目前我国正处于对矿产资源的旺盛需求期，但公益性地质工作规模不足，地位和作用没有发挥；商业性矿产勘查不活跃，矿产勘查资本远没达到应有水平。国家对矿产资源的需求缺乏商业性勘查活动的保障。因此，迫切需要深化改革，健全体制，完善机制，加快发展，扩大地质工作规模和服务领域，以适应新形势的需要。建议建立公益性地质工作以政府投入为主、商业性地质勘查以社会资金投入为主的多元投资机制。中央和省级人民政府要按照部门预算管理要求，将公益性地质调查队伍经常性支出等有关经费列入本级财政支出的重点内容，确保足额及时到位，并建立合理增长机制。中央财政要加大重大地质专项资金投入力度，确保地质重大行动计划的顺利实施。省级财政也要根据本地区的情况，增加对公益性地质工作的投入。

政府应通过进一步完善矿业权市场，积极发展矿业资本市场，改善地质勘查市场环境，加强宏观调控和政策支持，依法保障矿产勘查投资者的合法权益等措施，引导和促进各类社会资本投资商业性矿产勘查，实现地质勘查投资多元化。

作者简介

[1]姚华军，中国地质调查局发展研究中心副主任，研究员。

[2]王文，中国地质调查局发展研究中心研究室主任，研究员。

[3]张润丽，中国地质调查局发展研究中心，实习研究员。