Question

健全严格规范的农村土地管理制度

Answer 1

中央财经领导小组办公室副主任　中央农村工作领导小组办公室主任　陈锡文

当前，全党全国人民正在认真学习贯彻党的十七届三中全会精神。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出了健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。农村的土地管理不仅关系到农村的改革发展稳定，也关系到统筹城乡土地资源的合理利用。因此，党的十七届三中全会提出健全农村土地管理制度问题，必然引起广泛的关注。

一、探讨我国土地管理制度的改革和完善，必须坚持三大前提

在任何国家，探讨土地管理制度都必须遵循若干必要的前提。因为土地的很多特性有别于一般的自然资源和生产要素，不设定必要的前提，就无法讨论问题。从我国国情和当前发展的阶段性特征看，探讨土地问题，至少应遵循三大前提。

（一）土地管理制度的改革，必须有利于推动科学发展、促进社会和谐

1.必须有利于守住18亿亩耕地的红线

我国耕地资源稀缺，到2007年底，耕地总面积已降为18.26亿亩，人均不及1.4亩，仅为世界人均水平的40%。在过去的11年间，我国耕地总面积减少了1.25亿亩，而我国31个省（区、市）中，耕地面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江1.77亿亩，内蒙古、山东、河南的耕地面积均在1亿～1.2亿亩之间。11年就失去了像河南这样一个粮食产量占全国1/10的农业大省的耕地，应当令人震惊。严格保护耕地是基本国策，必须长期坚持，否则就无以推动科学发展，促进社会和谐。

2.必须有利于保障农民的合法权益

在推进工业化、城镇化的进程中，不可能完全不占农地，这就必然涉及农民的权益问题。我国现行的法律规定，城市的土地为国家所有。因此，城市的扩张就意味着农民的土地被征收。这不仅涉及被征地农民的切身利益，也会对农村土地承包关系产生影响，乃至关系到农村社会的稳定。工业化、城镇化带来了巨大的财富增长，对那些为此贡献出自己土地的农民，当然必须让他们共享经济社会发展的成果。

3.必须有利于国家宏观调控目标的实现

投资规模是国家宏观调控的一大目标。近几年，国家把建设用地的供给作为调控宏观经济的一道闸门。土地是投资的载体，建设用地的供给控制不住，社会融资的总规模就控制不住，钢铁、水泥及其他建材行业的规模扩张也就控制不住，并且还会给水、电、路、气等公用设施带来难以缓解的压力。因此，必须管住建设用地的总供给，才能有效控制投资的总规模，以实现国家宏观调控的目标。

（二）土地管理制度的改革和完善，必须遵循现代国家对土地利用和管理的一般规律

现代国家对土地利用和管理的原则，大体可以概括为四句话：统筹规划，分类管理，用途管制，严格审批。因为土地不能移动、不能再生，因此土地资源的利用是否科学合理，关系整个国家的可持续发展和社会公共利益。为此，国家必须按照不同的功能需求来规划整个国土的各类用途。在政府对土地实行用途管制的前提下，市场机制仍将在功能相同的土地利用中发挥资源配置的基础性作用。改变规划确定的土地用途，必须经过严格的法律程序，这是现代社会中人们的常识。在现代国家中，决定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社会整体利益的土地利用规划。如果认为规划确定的不同功能的土地，依据所有者的意愿，可以按照追求利润最大化的原则而随意变更，这是对现代国家土地利用和管理原则的极大误解。当然，为使土地利用规划确实能够代表社会公共利益，规划的制定和修编就必须切实做到科学、民主、公开、公正。这些是任何市场经济国家都共同遵循的土地利用和管理原则，我国自然也不能例外。

（三）我国土地管理制度的改革和完善，必须正视改革开放30年来已形成一套法律法规和政策体系的基本事实

土地管理的法律法规和政策体系尚不完善，因此，必须对其进行改革。但绝不能以此作为无视现行法律法规和政策的存在、为所欲为地滥用土地的理由。

设定了这些前提，在讨论土地管理制度改革时，才能避免忽视国家整体和长远利益、忽视土地用途管制的原则、忽视现行法律法规和政策存在的倾向。

二、对党的十七届三中全会作出的关于农村土地管理制度改革要求应有全面的理解

党的十七届三中全会对农村土地管理制度的改革，提出了一系列非常重要的原则性要求，最重要的是坚持和完善农村基本经营制度。

关于农村基本经营制度，《决定》讲得非常清楚，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这个基本经营制度既适应社会主义市场经济体制的要求，也符合农业生产自身的特点，是我们党在农村各项政策的基石，必须毫不动摇地长期坚持。

《决定》提出，现有的农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，是这次文件的一大亮点和创新。自农村实行改革之后，1984年党的1号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年党的1号文件又提出15年土地承包经营期到期后再延长30年。现在根据农民的期盼，把土地承包关系确定为“长久不变”，意义非常重大。农民吃了长效“定心丸”，将会更珍惜土地、投资土地，以及在从事别的行业时放心自主地流转土地。

对农民来说，土地承包经营权的流转，法律规定得很清楚。1984年党的1号文件，同一段里上一层讲延长土地承包期，下一层就讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，上一层讲土地承包15年到期后再延长30年，下一层就讲允许农民依法自愿有偿流转土地承包经营权；2002年全国人大常委会通过《中华人民共和国农村土地承包法》，有整整1节12个条款是讲农村的土地承包经营权，怎样依法自愿有偿地进行流转。因此，对于农民依法自愿有偿流转土地承包经营权，在现行的法律法规政策上从来就没有障碍。但就像《决定》明确的那样，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农村土地承包权益。

从完善农村土地承包经营制度这个角度来讲，应该认认真真地考虑，怎么让农民的土地承包经营权做到长久不变。《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。没有这项制度，一代人、两代人还可以，再往后就没有人搞得清楚了。长久不变是指农户的承包经营权，允许因各种情况变动由承包农户自主对经营权进行流转，并要加强这方面的工作。党的十七大提出，要发育农民土地承包经营权流转市场；党的十七届三中全会进一步要求加强土地承包经营权流转的管理和服务。职能部门原来主要是管理土地承包经营权的合同登记，现在还要给农民提供土地流转的平台，提供信息和服务。从经济学角度来讲，只有产权清晰稳定，流转市场才能健康地发育。30年来为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。因此，做好农民承包土地的确权、登记、颁证工作，是确保农民土地承包关系长久不变的基础性工作，也是建立健全土地承包经营权流转市场的前提。

党的十七届三中全会的《决定》提出了要实行“两个最严格的制度”：一是最严格的耕地保护制度，要坚守18亿亩的耕地红线；二是最严格的节约用地制度，要从严控制城乡建设用地的总规模。这两个制度配套之后，对土地的管理将更加严格。只有一个18亿亩耕地红线要求的最严格的耕地保护制度，是不够的。实行最严格的节约用地制度，目的是要从严控制城乡建设用地的总规模，就是既不能通过乱占耕地搞建设，也不能通过其他手段来擅自扩大建设用地。现在有些地方进行试验，搞宅基地换房、村庄拆并，还有通过城乡建设用地增减挂钩，让农民集中居住之后节约土地，经过国务院有关部门的批准，都可以试。但问题是必须服从这两个最严格制度的约束。也就是说，不能因此而擅自增加计划外建设用地。整理村庄，改善农民住房条件，只要符合农民意愿，又有经济承受能力，都可以进行，但目的应该是为农民服务，支持“三农”工作，而不是因此而得到额外的建设用地。如果目的就是想超越国家的宏观控制，擅自增加建设用地，就既不符合党的十七届三中全会的要求，也不符合现行的有关法律法规和政策。

三、《决定》就征地制度在三个重要环节上提出了今后的改革方向

（一）城镇建设用地的改革

《中华人民共和国宪法》规定，城市土地属于国家所有，凡是纳入城镇规划圈的建设用地还得征收，但明确提出要保障农民的权益，征收农村集体土地要按同地同价的原则进行补偿，更重要的是改革征地制度本身。《决定》提完善征地补偿机制。这是一个大问题，怎样严格区分两类建设用地，逐步缩小经营性征地范围，完善征地补偿制度，这些都要深入研究。

（二）城镇规划圈外建设用地的改革

这是一个非常重要的突破。《决定》中讲到，在城镇规划区以外经批准占用农村集体土地的非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营，并要保障农民合法权益。这三句话操作起来难度很大，首先要区分是公益性还是非公益性，我们到底用什么办法去区分？用行政许可区分还是用社会常识去区分？《决定》公布后，很多人问：是不是现在就可以到农村买地了？城镇规划区外的经营性建设是不是就不受约束了？要对社会广为宣传，在严格用途管制的前提下，用地照样要符合当地规划并纳入用地指标。对于农民来说，他们获得了一个非常大的权益，可以用土地所有权去参与土地的非农建设项目的开发和经营，这是非常有意义的。在起步阶段，我主张口子还是小一点。因为我们现在各个方面都存在对用地的需求饥渴，口子放太大，可能把握不住，宁可起步稳一点，将来条件成熟了再进一步放开。

（三）要逐步建立城乡统一的建设用地市场

依法取得的农村集体经营性建设用地，可以而且必须到这个市场里去，以公开规范的方式转让土地使用权。这里面的限制也是非常明显的。集体建设用地有三类，这个定义很清楚，排除了宅基地，也排除了乡村公益性建设用地。实际上农村经营性建设用地主要是指乡镇企业。通过这种方式盘活一些利用效率很低的农村集体建设用地，是好事，但是关于这条路到底怎么走，还有许多重要的环节需认真讨论。首先，怎样界定乡镇企业用地？《中华人民共和国乡镇企业法》规定得非常清楚，农村集体经济、农民在农村投资的企业叫乡镇企业。如果按照这个法律界定，大概乡镇企业不会太多，因为很多农村的企业是跟城市甚至跟外商合资的企业。当然《中华人民共和国乡镇企业法》也允许农民跟别的投资者进行联营，所以界定乡镇企业用地本身是很复杂的事情。

其次，允许闲置或者利用率很低的乡镇企业用地进入市场流转，过去批的地流转出去了，以后还批不批？如果前面不断地流转出去，后面不断地再批准，土地就都变成集体经营性建设用地了。这就带来一个明显的问题：如果继续批乡镇企业用地，则仍然是城乡分割，建立城乡统一的建设用地市场就不存在。因此，到时候应该改变按照所有制管理土地的方式，把农业用地和工业用地区分开来，按照土地用途进行管理。

《决定》指明了农村土地管理制度改革的方向，是很重大的改革决策，但是需要研究的事情很多，因此《决定》非常明确地要求，要抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度的改革。规范推进是非常重要的。现在只是提出了方向，还没有实施细则，国土资源管理部门在这个时候要更加严格才行，只有等具体改革措施拿出来后才能往前推进。

四、各类涉及突破现行法律的农村土地制度改革试验，必须坚持程序、可控、预案、封闭的原则

关于各种各样的涉及农村土地制度的试验，是大家很关注的。农村改革实际上一直是从试验中提取规范性的政策，这是我们党的重要经验。“包产到户”和“包干到户”从开始到认可的过程，大概经过了4年，是从农民的创造中提取养分提升和升华出来的。所以，对于试验，农村改革从来不陌生，而且应该积极地去推进，但是，30年前和30年后毕竟有很大的区别。30年来，我国已经初步形成了一个法律法规体系，尽管还有很多体制机制需要改革，但毫无疑问，不能漠视它的存在。既然是改革试验，在有的地方就可能要突破现行的法律法规和政策。批准某个试验区，其突破是得到认可的。在我们这个法制国家，改革试验必须遵循以下原则：

（1）程序。确定要做的试验，如果不涉及法律当然可以，但是涉及法律就要严格规定，即突破了什么法律就一定要得到该法律立法机关的认可。否则谁都想搞，那制定法律还有什么用？还能不能建设法制型社会？以严格的程序批准试验是必须的。

（2）可控。既然是试验，就必须掌握在可以控制的地域范围内。比如，一个试验项目在多大范围内进行，一个村，一个镇，还是一个县，报了什么，批了什么，就只能在这个范围内执行。必须可以控制，不能控制就不能叫试验了。

（3）预案。凡是试验就可能成功也可能失败。成功了皆大欢喜。如果试验失败怎么办？而试验本身就应允许失败。对当地政府来说，失败了没关系，但是参与试验的农民怎么办？他们的身家性命在里面，能仅仅说句“对不起，这项试验失败了”就不管了？所以，一定要承担起对参与试验农民的责任，要建立这样一套机制。

（4）封闭。在封闭的范围内试验，冷静观察，实际操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少对社会的震荡。所以我不赞成试验项目在验收和批准推广之前就作公开宣传。

不是不允许试验，要试，这四个原则是要把关的。当试验到一定程度，各方面都认可了，那验收之后报党中央、国务院批准，在全国推广，这才是承担试验改革的责任。农村土地问题涉及千家万户，凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们一定要慎之又慎。所以，我赞成试验，但是试验要讲规矩，试验要有程序，按批准的内容规范去推进。这样才能在不引起社会动荡的情况下，针对现行土地管理制度中突出的问题，尽快实行改革，把我国农村的土地管理制度建设得更好。