Question

矿产资源财源的理论分析

Answer 1

公共财政理论认为，市场具有配置资源的基础性作用，政府应该在公共产品和公共服务的生产和提供领域、在对待外部经济效应、自然垄断、分配不公、信息不对称、经济波动等问题的协调处理上有所作为。市场失灵，市场不能有所为，则政府应该有所为，财政应该大有所为。由于公共产品的受益范围不同，造成了不同的公共产品由不同级别的政府来提供，从而形成不同的财政制度。

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是地方政府有一定的自主权。通常采用地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算收入中平均留成比例、子级政府支出与中央政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治权指标和支出—收入指标、垂直不平衡度等指标来衡量财政分权的程度。由于不同的国家在进行财政分权时可能面临的经济环境、政治体制、民主发达程度等方面不同，财政分权的表现形式也会呈现差异。

自从20世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。财政分权意味一个国家授权政府各部门和不同层次的政府机构从私人部门手里征税，收入分享是一个预算过程，通过这一预算过程，由一个或几个政府部门收取的收入被分配给其他政府实体或用于非政府实体的各类投资和支出。更广义地解释是收入分享还包括在矿山和股东之间而非征税的政府实体之间分享销售收入。这种分享可以包括支付用于生产过程中的投入，比如工资、贷款、服务和设备以及提供给当地社区和其他股东的货币、服务和设施等。财政分权和收入分享都可以用作分配矿山产生的应税收入的一种手段。因此，在设计财政制度时，政策制订者面临三项主要工作。第一，对将被确定的税收类型的设计，第二，确定每一种税收类型的水平和税基。在大多数国家，以收入或利润为基础的税收是用于产生国家政府收入的主要税源。在设定以所得为基础的税制时，涉及两个因素，一是设定税率，二是设定确定应税收入基础的规则。这个税是最适宜于国家层次上实施的，原因是在平衡应税收入和允许扣除时的复杂性。有些国家在省的层次上，有或多或少的平行的所得税制，例如加拿大、中国和美国，这些一般是依赖于在国家所得税制中建立的原则。第三，作为前两项工作的基础，确定什么样的政府实体应该征收、预算每一项税收的支出。

政府加于矿业典型的税费类型，以确定其被不同层次政府使用的相对适宜性。不同层次政府成功实施税收方法的管理能力将依赖于很多因素。从任何一个项目中有效取得的税收收入总量是有限的。加征的各类税收和税收水平必须使矿山能够产生充足的利润水平，以保持投资者满意并鼓励进一步勘查。因此，一旦最佳的“总”税收水平被确定下来，税收分权问题就多少有点像零—总游戏。如果一个征税机构被允许增加其索取，另一个就必须减少，除非拿走的总数要增加。比如，对于一个受矿山闭坑负面影响的社区，政府对矿山加征的典型税收类型列于表中，同时还说明了相应类型的税收是否在国家、省和当地层次上进行评价，这种确定是完全是主观的。因此，所有国家都存在某种程度的财政分权，矿业活动同其他经济活动相比，大多数国家对矿产部门的税收类型和税收水平以及税收优惠有特殊的规定。而矿产部门税收和其他部门税收区别对待一般都基于下述理由：应该给矿产所有权人以补偿，矿业是高风险和资本密集型行业，由于矿业固有的特性，有必要引导纳税人的行为。

1.补偿所有权人

矿业活动开采的是不可再生资源，而且同许多其他交易一样，矿产资源所有权人希望为永久性失去矿产资源获得补偿。因此，矿产所有权人通常会对矿产开采加征补偿性质的权利金。尽管各国矿产所有权制度不同，征收方式不同，但体现的所有权性质相同，而且这种所有权可以并且能够在财政分权中发挥作用。如果一个国家想进行税收分权，权利金税是很适合在省的层次甚至在地方层次上施行的。更为简单的是，可以在国家层次上征收，某一百分比分配或保留给省或地方政府实体或其他利害关系方。

2.矿业是高风险和资本密集型行业

大多数国家都承认这种假设，即矿产勘查和采矿过程是资金密集型行业，同时比其他行业具有更高的风险。因此，都调整税制以适应这一特点，通常是通过税收优惠的方式。当不同层次的政府都有权征收所得税时，情况就变得复杂起来，比如由一个层次的政府给予的优惠折让同另一层次的政府给予的优惠折让不匹配。

勘查支出。矿山起始于长期成本高昂的勘查计划，勘查支出发生于产生应税收入以前，因此政府对于为了未来税收的目的如何处理生产前收入前勘查支出的问题有专门的规定。当省政府有权课征以利润为基础的税收比如所得税的时候，这种勘查的扣除会减少应税收入。当公司过去在省内和省外都进行了勘查支出时，就会产生一些问题。比如省外发生的过去和现在的勘查成本是否应该在计算企业省内产生的收入时予以扣除，是否可能在每一个内部税收征收主体内部分配和分离勘查支出？

矿山开发。矿山开发是资本密集型工作，同时也需要从专门的供应商那里进口大量各种设备的工作。很多政府都意识到矿业的资本密集特性，并提供了各种方式，一旦生产开始，便允许加速资本成本回收。在省政府有权课征所得税的情况下，应该在什么样的程度上同国家的所得税有共性是否加速折旧扣除，应该自动地用于省层次的税收？

设备进口和当地购买。在设备进口的依赖性方面，政府经常会提供一种机制，使矿山建设期间的设备进口实际上是免税的（零税率，免税，退税等）。同样，大多数国家对于设备的购买规定了减少某种增值税，尤其当矿山产品是用于出口时更是如此。进口和增值税问题通常是国家层次的问题，矿山也会在当地购买一些材料。省和市级政府，可能会在当地销售的产品之上有权加征国内货物税或消费税或增值税。在何种程度上矿业活动在开发期间可以免征这些税，什么层次的政府可以规定这样的免税？

出口销售。矿山产品往往是为了供应高度竞争的出口市场，或为当地以外的国内市场。事实上，大多数国家对矿产品不征收或只征收很低的出口税，并规定了一种方式，据之出口销售的增值税或不适用，或在使用中允许退税或减免税。那么省政府或地方政府是否可以允许对于将离开其辖区边界的矿产征收关税，省政府是否可以使用税收手段作为其辖区内鼓励下游加工的手段在国内使用的工业矿产，如砂、砾石和石材是否应该同那些为了出口目的而生产的矿产区别对待？

产品价格周期。矿山生产原材料是在阶段性的、同商业周期有关的基础上进行着大幅度的价格变化。因此，有些国家对那些正处于短期财务危险的项目，允许由某指定的政府机构对某种类型的税收，一般是权利金，随着时间进行调整，同时规定亏损可以移后。如果法律规定权利金是可浮动的，那么这种浮动是由国家级权威机构确定还是由对项目更为熟悉的地区官方确定，其对当地经济的重要性如何？

生产后支出。矿业活动结束不再产生收入时，矿山还会发生同闭坑和复垦有关的大成本。有一种趋势是，政府要求在闭坑或复垦之前，存入一笔资金或进行担保，对于这种存入的资金，在计算现期所得税负担时，可以进行某种扣除。利害关系方同关闭的矿山之间的关系是最近的，是他们需要面对由矿业活动产生的采矿后问题。在确定存入的资金的水平及其支出的时候，这些利害关系方是否应该参与进来？

稳定性。很多矿业项目要经历很长时间，公司将通过至少在项目期中的某一段时间内稳定某些或所有相关税收的方法减少税收风险。政府通过很多不同的立法和协商的方式提供税收稳定性。当税收稳定性是通过谈判协议的途径达到的时候，当地征税机构是否应该是协议的一方或国家立法部门或权威机构是否应该制订影响当地征税部的约束性的规定？

因此，国家层次上产生的矿业部门的税收区别问题也可以用于由较低层次政府进行的税收征管。国家政府使用的用于确认矿业的高风险和资本密集特性的财政手段都给他们带来了与财政分权有关的问题。

3.引导纳税人行为

各国往往将矿业部门税收和其他部门税收差别对待的第三个原因是政府希望引导或影响纳税人的行为。对于规定的实践和投资，有很多税收方法可以提供优惠或进行惩罚。

矿业往往比其他行业有更集中的环境影响，由于是基于可耗竭资源，因此在当地经济中可能会产生繁荣—衰退期，也会对当地社会结构产生重大变化。当地政府要想解决问题，就要有额外支出。如果征税机构不能提高充足的收入，当地政府就会依赖区域或国家政府的预算程序，获得他们所需要的收入，或者依赖于矿业实体非税收安排。对于矿山来说，为受影响的社区提供扩大交通、教育和医疗以及运动设施的支持并不常见。

由于矿山通常位于偏远地区，或者只有较低人口密度的地区，因此会没有或只有微弱的积极性指导通过预算过程给受影响的社区或其他利害关系方以额外的支出。另外，并非所有的利害关系方都必须是当然受益者，甚至当地政府也是如此。因此，引导纳税人行为的税收机制考虑到矿山给当地带来的独一无二的影响，进而规定税收差别对待的手段。例如，通过允许公司对于投资于社区基础设施部分在计算国家所得税时采取税收扣除或税收抵免，则可以鼓励公司进行这类投资。随后产生的问题是，由谁来确定是否某一方面的支出符合扣除抵免资格，如果有上限的话，上限是什么？

综上所述，在矿业部门，有很多手段可以达到财政分权的目的。第一，有直接的税收工具，借助于此，一个或一个以上的征税权力被授予省或地方政府，或可能授予一个专门的国家机构。其后对当地支付的收入的预算分配同这些收入由国家政府收取相比较，给当地的利害关系方可能更合情理。第二，有效影响私人部门支出的财政优惠有更多的承诺。目前，大多数大型矿业公司都关心环境受影响的利害关系方和可持续发展问题。其支付支出于当地解决这些问题的愿望会受到在财政体制中，这些成本被视作什么的影响。如果这类成本被视作其他税收义务的抵免或者抵扣，公司会自愿地发生这类成本。