Question

矿产资源收益及其分配研究

Answer 1

在一些联邦制国家,例如,美国、加拿大、澳大利亚,煤炭、石油和天然气绝大多数是由省(州)政府控制^[36]。不管矿产资源赋存量有多少,从勘探证的申办到矿山闭坑,基本上均由各省办理,联邦不干预其具体过程,除非涉及省间关系的协调、公民意见较大的环境问题、复垦问题等。在利益分配上,各省(州)拥有独立的税收立法权。

加拿大的油气税制分为两个层次:联邦税和省税。联邦税又分为联邦所得税和联邦矿区使用费,联邦所得税适用于各省,但联邦矿区使用费仅用于直接由联邦负责管理的油气资源。各省基本上直接负责其管辖境内的油气资源的勘探开发和生产,并征收省所得税、省矿区使用费以及其他税费^[37]。美国各州则一直在收取自然资源的开采权使用费、跨州税以及其他税收。路易斯安那州率先对联邦控制的外大陆架上的天然气征税,蒙大拿州也对煤征收30%的跨州税^[38]。跨州税的纳税人是在本州从事矿山开采的居民或企业,但负税人却是资源的需求者或消费者。由于自然资源在各州的分布极不均衡,因此,跨州税的收取使某些州凭借自然资源的禀赋优势,从其他州聚集了大量的税收收入。此外,一些州掌握着埋藏有资源的土地,从联邦政府获得一份租赁收入,还有一些州对当地的资源储藏征收财产税。

加拿大的税收均等化方案根据各省的征税能力来提供转移支付。其做法是,1962年以前,以税收收入最高的两个省的人均税收(含个人所得税、公司所得税和遗产税)为基础,进行转移支付。1962年后又加上资源税。1967年该方案有了两个转变:一是将用来计算人均税收的税种由4种扩展为16种;二是不再根据收入最高的两省的人均税收对贫困省进行转移支付,而代之以全国平均的人均税收水平。在加拿大1972年确定的转移支付公式中,对9种与资源有关的税做了不同于其他税收的处理,目的是降低因资源禀赋而导致的不平等程度^[39]。如阿尔伯塔省因能源价格上涨而获得了一笔飞来横财,联邦政府就从其一般性收入中增加用于平衡的支出,以支援那些贫穷或缺乏资源的省份。

一些发展中国家通过立法和政策,将利益分配下放。这些国家有玻利维亚、哥伦比亚、印度尼西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚和委内瑞拉等。印度尼西亚将收益权下放,允许地方政府拥有区域内矿产税收益的80%^[40]。在巴西,除权利金归土地所有者外,各种税收、权利金和费用在联邦、州和市三个层次上征收。在加纳,主要税收和权利金收入是由中央政府征收的,但同时设立了两种机制来确保一部分收入流入更低层次的政府。其具体做法有两点:一是中央政府征收的至少5%收入要转给地方政府,不管这种收入来自哪个地方;二是设立采矿发展基金,权利金的20%要注入这一基金,这一基金的一半收入应给当地政府。

在单一制国家,矿产资源归中央所有,矿租由中央财政统一支配。对于能源富集区的产业转型,通过转移支付等形式来给予补偿。德国的资源型区域转型的筹资形式包括政府投资或政府贷款、向用户征收煤炭附加费和补贴税、发行土地发展基金债券等^[41]。例如,20世纪五六十年代,德国的鲁尔矿区陷入了结构性危机之中,出现主导产业衰退、大量工人失业、生态环境恶化、人口外流等问题。政府及时采取了保护煤炭工业的政策,给煤炭工业提供价格补贴、矿工津贴和退休金补贴、关闭矿井补助和研究开发补助等,这才逐渐摆脱了困境,成为世界著名的煤炭综合开发基地。

日本产煤地域地方财政支援对策包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域活性事业补助金和地方支付税的特例等三种^[42]。在矿井关闭前,给予发展多种经营补助和无息贷款,为关闭后的人员安置创造条件。政府规定,失业煤炭工人的培训费用由煤炭企业或接收单位负担,政府给予相应补贴。政府为下岗失业职工提供生活补贴和求职资助,并为接收下岗职工的企业按用人比例给予差别奖励。

在我国矿产资源开发中,国家和地方政府的矿产资源收益主要来自资源税、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费及矿业权价款。其中资源税属于地方税,近海石油资源税归中央政府,其他资源税中央与地方五五分成。矿产资源补偿费就地上缴中央金库,中央与省、直辖市对矿产资源补偿费的分成比例为5:5,中央和自治区对矿产资源补偿费的分成比例为4:6。采矿权价款收入自2006年9月1日起,按固定比例进行分成,价款收入20%归中央所有,80%归地方政府所有,省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定。从我国现行的矿产资源收益分配现状来看,我国的矿产资源开发收益分配以中央政府为主体,收益的绝大部分归国家所有,资源开发企业在资源开发中获得了丰厚的利润,资源所在地在利益分配上处于弱势地位。