Question

中央公益性地质调查队伍建设中的矛盾分析

Answer 1

一、队伍的刚性发展与任务弹性之间的矛盾

队伍的刚性发展与任务弹性之间的矛盾是困扰队伍发展的大问题。队伍的刚性发展是由我国事业单位的特点所决定的。事业单位除了退休自然减员和自己调出外,没有因为任务不足使员工退出的机制,而且在稳定的工资收入、医疗保障、离退休保障等方面具有明显的优惠政策,这就导致事业单位人员增长容易、减少困难。我国计划经济时期形成的庞大地质队伍,进行了长期的改革探索,在精干队伍方面,始终没有找到很有效的途径,在实行地勘队伍属地化管理,并向企业化经营改革方面,仍然面临很多困难和问题。队伍运行成本依然很高。

任务弹性表现为任务结构的变化和调整,对于具体单位来说,任务的弹性更加明显。一是地质工作任务受市场需求的调节,会存在弹性变化;二是尽管在地质工作投入总量上弹性变化的周期比较长,但在需求结构上变化比较明显,周期较短。上述两种规律综合作用表现为任务的弹性化。这种任务弹性化在市场经济条件下尤为突出。就具体人员而言,地质专业知识和经验的积累需要一个较长期的过程,在适应地质任务需求结构变化上存在很大挑战。由此可见,队伍的刚性发展与任务弹性之间的矛盾,导致人员不足与人员过剩并存的矛盾始终存在。队伍的刚性发展与任务弹性之间的矛盾将长期存在,这也是造成队伍包袱沉重的内在原因之一。以队伍的低成本策略、组织结构弹性化、规模精干化、构建学习型组织等应对任务的弹性化是中央公益性地质调查队伍组织结构调整和运行机制设计应当考虑的可选策略之一。

二、事业费低满足、低增长与不断增长的高需要的人员福利和收入的矛盾

由于社会整体福利和收入水平的不断提高,尤其是同行业福利和收入水平的比较,导致了中央公益性地质调查队伍对收入和福利有不断增长的需要。当前,中央公益性地质调查队伍基本支出预算不能满足实际支出的需要,由于离退休人员费用也不足,还要挤占部分在职人员的基本支出,这样中央公益性地质调查队伍基本支出预算(尤其是人员支出预算)满足实际支出不足1/3,大部分的基本支出要靠承揽项目进行补充。为了追求一定的收入和福利水平,在积极承揽中央财政预算项目的同时,还要主动开展社会创收,弥补财政预算资金的不足。

目前,中央公益性事业单位的资金收入主要由三部分构成:一是财政资金预算。预算管理对人员支出有比较具体、严格的控制,并且非业务人员不能在项目中列支人员费用,这样管理人员和后勤服务人员就无法从项目取得人员经费预算不足的补充。为了维持单位运转和整体平衡,人员费用缺口部分不得不变相在项目中列支。二是事业收入。即通过协作方式,以事业法人的资格承担财政资金预算以外各种经费来源的收入。通过事业收入,充分利用单位的资源,弥补事业费的不足。三是多种经营等其他收入。当前,多种经营收入占的比重非常小。

由于中央公益性地质调查队伍基本支出严重不足,导致事业单位具有一定经营性质,但又缺少积累和自我发展机制。多种来源的收入是一种风险平抑机制。可以预见,中央公益性地质调查队伍的基本支出预算将会提高,但事业费的低满足、低增长与不断增长的高需要的人员福利和收入的矛盾将会长期存在。以项目为依托,建精建强中央公益性地质调查队伍,加强能力建设,增强竞争优势,适度开展社会化服务创收,在完成中央公益性地质工作的同时,争取多渠道收入,既符合地质工作为经济社会发展服务的要求,又符合市场经济条件下优化资源配置的需要。

三、任务目标与队伍目标的不一致

中央公益性地质调查队伍中的具体单位,发展目标有两个,一是履行好单位职责,二是保证队伍的稳定和发展。地调局机关也有两个目标,一是组织完成好地质调查工作任务,二是带好中央公益性地质调查队伍。理论上讲,这两个目标是一致的,没有前一个目标,队伍就没有存在的必要。但由于历史的原因,当前现实情况下两个目标之间存在不一致。一是由于单位的基本支出预算严重不足,不足部分不得不从项目费用中弥补,预算上制定了弥补人员经费不足的控制标准。由于事业费的低满足、低增长与不断增长的高需要的人员福利和收入的矛盾,导致中央公益性地质调查队伍为了提高人员福利和收入,有积极承揽财政项目,并且通过社会服务创收的动力,这在一定程度上与提高工作质量、履行好单位职责存在矛盾。二是由于离退休人员费用的不足,为了保持队伍的稳定,又不得不用已经不足的在职人员基本支出预算首先满足离退休人员费用缺口。三是由于经常性工作经费的不足,也影响了业务工作的正常开展。四是由于管理人员和后勤人员预算不足,又没有正常弥补渠道,必然变相地从项目经费弥补。上述原因综合的结果导致队伍包袱沉重。

解决这个矛盾的办法是需要两个目标一致。即队伍在完成任务目标时,应该能够或者基本能够实现队伍目标(收入、福利和发展目标),任务目标和队伍目标应呈高度正相关关系。从长期看,最终需要事业单位改革的到位。能够让中央公益性地质调查队伍一心一意搞事业。离退休人员作为政府保障工作的一部分,与事业单位的运行分开。队伍在完成事业任务后,收入和福利水平应达到很高保障。局机关应扮演好管理者和领导两个角色,作为管理者,应当对中央公益性地质调查队伍规范管理、严格控制,保证队伍在国家法规、政策框架内,履行职责,高效完成工作任务;作为领导,局机关本身也是中央公益性地质调查队伍的重要组成部分,要带领和指导队伍完成目标任务,同时,要研究队伍存在的困难和问题,争取科学合理的政策环境,保证队伍的健康发展。具体政策体系设计的科学合理是至关重要的,所有政策综合作用的结果应能够向理想目标引导和调控。否则,尽管单项政策本身是合理的,但没有政策体系的合力,单项推进也许产生的负面影响很大,往往难以实现预期效果。

四、预算规范化的快速推进与预算执行能力大大滞后的矛盾

随着我国财政体制改革的不断深化,预算管理快速向规范化推进。从预算的编制、预算总量控制、预算结构控制、预算与工作量的严格对应,到预算资金的绩效考评、结余资金的处理和预算执行的刚性约束等相继提出规范性要求。当前,中央公益性地质调查队伍预算执行能力方面大大滞后预算规范化的快速推进,导致预算编制与预算执行存在较大不一致,资金短缺与结余并存。主要原因有两个方面:一是有些制度与实际情况之间存在偏差。例如:预算编制和执行时间是以日历时间的一年为一个周期,而预算的批复一般是在年中或年底,往往需要跨年度实施预算。而地质工作本身有自己的工作周期,又和预算批复时间存在不一致,因此预算执行存在时间上的滞后特点;地质调查工作分为两类:一类是具有较多工程手段的地质调查工作(甲类),另一类是地质科研和综合类(乙类),后者以科研探索性为主,预算中不确定因素较多,在制定预算编制具体细则时,应根据两种不同类型的工作,分别制定预算方法和标准,尤其要研究制定适合科研探索性工作柔性特点的新的预算方法和标准。二是中央公益性地质调查队伍预算管理适应能力需要快速提高。随着财政体制改革的不断深化,中央公益性地质调查队伍面临的环境已经发生了大的改变,由于传统思维惯性和工作惯性,对预算管理的重要性尚未引起足够重视,这是预算编制和执行不理想的重要原因之一;财务管理的硬件条件也需要改善。由于每个单位存在大量项目,如果不能给决策者、执行者和管理者提供及时、快捷的预算执行信息,严格执行预算几乎是空谈。由此可见,解决好预算规范化的快速推进与预算执行能力大大滞后的矛盾,要注意两个方面:一是相关政策要进一步完善,更加符合客观实际;二是各单位要高度重视环境的改变,转变观念,积极探索适应新财政制度的管理方式,加速改善财务管理的软硬件条件。