Question

一宗土地违法案件涉及多种性质的违法，应如何处罚？

Answer 1

问：某单位取得一块划拨国有土地使用权，并已经县政府登记发证，用途为气象监测用地。但该单位取得该国有土地使用权后，未用于气象监测，而是将该地与谭某合作建成汽车修理厂（该单位出土地，谭某出资金）从事经营活动。 通过调查，我们发现该单位用地构成多种违法行为。一是构成未经批准非法占用土地的违法行为。根据《土地管理法》第五十六条的规定，“确需改变该幅土地用途的应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”，本案中，某单位未经批准即改变土地用途，符合《土地管理法》第七十六条的处罚要件。二是构成不按批准用途使用国有土地的违法行为。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地”，本案中，该单位未按规定使用土地，依据《土地管理法》第八十条的规定，“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。三是构成非法转让土地的违法行为。根据《重庆市土地管理规定》第七十一条第三项规定：“未经批准擅自以划拨国有土地使用权易房、易物、作价入股、或者作为合作、联营条件与其他单位个人联合建设或者从事其他经营活动的，依照《土地管理法》第七十三条和《土地管理法实施条例》第三十八条的规定按非法转让土地处罚”，该单位未经批准，将划拨土地与他人联营从事经营活动，显然符合该规定。 一宗土地违法案件，涉及多种性质的违法，应如何处罚？是选择其中较重的一种进行处罚，还是综合处罚，或者择其中几种处罚？另外，如果按《土地管理法》第八十条进行处罚，责令该单位交还土地，处以罚款，那么执行交还土地时对地上建筑物应如何处理？ 答：首先，要明确本案涉及的不是某单位用地构成多种违法行为的问题，而是一个违法行为同时触犯多个法律条款，也即发生“法条竞合”的情形时，如何选择适用法律的问题。 由于法条不是孤立地存在的，它们之间是有机地联系着的，“法条竞合”就是法条之间相互联系的客观表现。因此，经常会出现这样的情形：一个违法行为，同时触犯数个法条，但从数个法条之间具有的逻辑关系来看，只能适用其中一个法条，当然排除其他法条的适用，此即“法条竞合”。 笔者认为，对待此类问题，应对该行为进行准确的定性，以便选择最适当的一个法律条款适用。在这个过程中要把握三个原则：一是合理定性，挖掘该行为的根本性质，以区分此行为与彼行为，确定适用此法条或彼法条；二是当一个行为同时触犯两个处罚程度不同的条款时，应选择适用处罚较重的条款，类似于刑法中重罪吸收轻罪的原理；三是当特别法有规定时，依照“特别法优于一般法”的原则，选择适用特别法。 本案中某单位取得划拨国有土地使用权后，改变原批准的气象监测用途，而与他人合建汽车修理厂从事经营活动，该行为从外部特征上看，同时符合《土地管理法》中多个法律条款中规定的违法行为，如《土地管理法》第七十六条规定的非法占用土地行为、《土地管理法》第七十三条规定的非法转让土地行为、《土地管理法》第八十条规定的不按照批准用途使用国有土地行为，具体应适用哪一条款，应分不同情形区别对待。 第一种情形：如果该单位在申请该国有土地使用权的过程中存在欺骗行为，即以气象监测用地的名义骗取划拨土地使用权，而实际并非此用途，在这种情况下，该单位的行为属于《土地管理法》第七十六条规定的非法占用土地行为，应适用该条之处罚规定。 第二种情形：如果该单位在申请该国有土地使用权时是欲将其作为气象监测用地的，或者无法判断其在申请用地时是否有骗取用地的故意，在取得该国有土地使用权后，未经批准又改变用途的，属于不按照批准的用途使用国有土地的行为，可依《土地管理法》第八十条进行处罚，对地上建筑物的处理，可参照适用《土地管理法》第七十六条之规定。同时，该单位在取得划拨国有土地使用权后，将土地出资与他人合建汽车修理厂的行为，实际上属于一种转让土地行为，此行为违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于划拨土地使用权未经批准不得擅自转让的规定，该行为也可以构成非法转让土地的行为，在这种情况下，依照“处罚重的吸收处罚轻的违法行为”原则，对该行为应适用《土地管理法》第七十三条之规定，以非法转让土地论处。 在对某一具体土地违法行为进行处罚时，除要考虑国家法律、法规的有关规定外，如《土地管理法》等，也要考虑违法行为发生地的相关规定。本案是在重庆市发生的，对本案所述行为在《重庆市土地管理规定》中有具体规定，即《重庆市土地管理规定》第七十一条规定：“未经批准擅自以划拨国有土地使用权易房、易物、作价入股、或者作为合作、联营条件与其他单位个人联合建设或者从事其他经营活动的，依照《土地管理法》第七十三条和《土地管理法实施条例》第三十八条的规定按非法转让土地处罚”。《重庆市土地管理规定》是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律、法规，结合重庆实际制定的地方政府规章，是具有法律效力的。对于在重庆市内发生的此类行为，依照“特别法优于一般法”的原则，应适用重庆市具体规定。 综上，如果本案属第一种情形，则应适用《土地管理法》第七十六条对非法占用土地行为之处罚规定。