Question

新时期地质工作目标定位和体制机制研究

Answer 1

钱丽苏　谭文兵　王志刚

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

一、基本概念

1.地质工作

本研究所提的地质工作是指“大地质”概念，即是在资源、环境并重前提下的多目标、多功能的地质工作。主要包括基础地质、矿产勘查、水工环地质、矿山地质、城市地质、农业地质、旅游地质和其他地质等。

2.地质工作分类

在大地质概念界定下，可将其划分为公益性地质工作和商业性地质工作两大类。划分的依据是视地质工作提供物品的属性、经营目的（赢利与否）以及工作是否可以计量。凡是提供公共物品、又不以赢利为目的且可以计量的地质工作，均属公益性地质工作范畴；反之则属商业性地质工作范畴。

3.地质工作体制

地质工作体制是指地质工作管理机构的设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。地质工作体制是一个综合性的概念，一般包括地质工作管理机构及其职能体制、领导体制、层级管理体制等内容。其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。

4.地质工作机制

地质工作机制是指能使地质工作正常、健康有序运行的方法、手段、环节的总和。如地质工作经济运行机制，反映的是地质工作投入产出关系；地质工作项目机制，反映的是项目的运作方式。在本研究中，地质工作新机制是按公益性地质工作和商业性地质工作分类分别进行的。

二、我国地质工作体制、机制改革进展综述

1.地质工作新体制的建立为地勘队伍改革与发展提出了明确的思路和运行空间

地质工作管理体制改革方案确立了政企分开的原则，进一步转变了政府管理职能，特别是在宏观调控和公共服务方面得到了强化；同时，充分发挥了市场配置资源的基础作用，推动了地勘队伍自我发展，主动融入地方经济，在市场中求生存、求发展。

2.旧体制带来的弊端和问题已逐步得到解决

一是政企不分、政事不分的观念得到普遍重视，只是在微观运作上，政事分开程度不一，效果不明显；二是突破了原有部门体系的局限，地质工作在国民经济和地方经济中的作用越来越备受重视，财政资金支持地质工作的力度逐年加大；三是地勘单位市场化程度有了不同程度的提高，市场观念、竞争意识和增强自我发展动力与压力有了明显改变；四是“两性”地质工作分开管理，在宏观上得以实现，但在微观上大部分仍然混合运作。

3.地勘经济有了不同程度的增长，地勘队伍总体上处境有所改善

据中国地质矿产经济学会对24个地勘局2003年地勘经济指标统计数据显示，我国地勘经济5年增长45%，，地勘队伍人均收入有所提高，只是提高的幅度不一。

4.国家给予的各项优惠政策为解决地勘单位实际困难提供了保障

国务院在1999年地勘队伍改革方案中明确给予地勘费扶持等6项优惠政策，这对继续深化地质工作体制改革，转换机制起到一定的促进作用。从6项政策落实情况看，各地情况不一，有些政策在落实和执行中还缺少相关部门的配合和协调。

5.地质工作受到国家、社会的关注程度提高了，地质工作领域越来越广阔，已涉及国民经济全过程的方方面面

地质工作新体制建立以来，受到国家领导人的重视和关怀，温家宝总理曾多次对地质工作作出重要批示和指示。去年，资源已成为我国经济建设与发展的一个瓶颈，这与地质工作进展密切相关。为此，国务院提出起草“关于加强地质工作的决定”的意见，充分说明了地质工作对国民经济增长的支撑有多重要。当然，也正是这种相关性，使得地质工作拥有发挥作用的广阔空间和领域。

三、地质工作目标定位、体制框架及运行机制

（一）地质工作新体制的目标定位

1.基本定位

地质工作必须符合当今世界发展潮流，必须融入社会主义市场经济体制大环境中。建立地质工作体制既要符合社会主义市场经济共性规律，又必须考虑地质工作自身的特性和地质规律，充分发挥市场配置资源的基础作用，实现侧重于内涵式发展的新战略转变。地质工作要面向国内、国际，参与到世界地球科学的大潮流中，建立一个统筹兼顾的开放的地质工作体制。地质工作组织、勘查技术和方法与世界接轨，达到技术一流，装备先进，处于领先地位。

2.近5年改革目标

基本完成政企、政事分开；地质勘查市场体系初步建立，实现投资主体、勘查经营市场主体多元化；地质勘查成为矿业的重要组成部分，开展矿产资源勘查开发一体化试点；地质工作投资、融资环境得到进一步改善；政府职能转变基本到位，公共服务体系建立；中介组织逐步规范，作用得到有效发挥。

3.远期（终极）目标

建立完全由市场主导的地质工作体制和完全竞争的市场运行机制；地质工作投资多元化；健全、完善地质工作市场体系；政府完全退出市场，公共服务完全到位；中介机构规范，行业自律，服务到位。

（二）地质工作新体制框架设计

1.指导思想

本着政企分开、政事分开原则设置地质工作管理机构，明确各项职能；公益性地质工作由政府主导，市场化运作；商业性地质工作在政府宏观调控引导下由市场主导，完全以竞争机制运作。

2.改革思路

分开运行，这主要是从国家层面提出的体制设计上的客观要求，但在机制运行上不作硬性要求。比如，在地质工作项目运作上，不同性质的经济组织既可以承担公益性地质工作项目，也可以承担商业性地质工作项目。在项目投资上，国家也可以投资商业性地质工作项目，但投资重点要放在战略性矿产勘查项目上。当然，政府对地质工作的投入，必须要作为投资或是一种政策性补贴，决不能再像过去计划经济时期那样给予核销。

分级管理，指的是将地质工作分为国家层面和地方层面进行管理，地方层面又可分为几个级次。不同层面分别设置不同的管理机构，履行不同的管理职能。比如，国家公益性地质工作由中央财政投资、国土资源部统一管理，具体组织实施机构是中国地质调查局。而各级地方政府公益性地质工作则由地方政府财政投资，由省级资源管理部门即国土资源厅负责组织实施，具体实施机构是各省地调院。但从地质工作新体制、新机制建立的要求讲，无论是哪一级政府投资，公益性地质工作都要以项目经费形式，采取国家订货方式向全社会发布，然后通过招投标形式确立项目实施单位，以提高国家财政投资的使用效率，确保项目质量。

商业性地质工作完全由市场运作。这一市场主要由4类市场构成，即矿业资本市场、矿权市场、勘查劳务市场和矿产品市场。市场主体主要有3方：投资方（投资主体）、产业组织（包括地勘企业、矿山企业和一些私人勘探者等）和中介组织（如探矿权采矿权评估机构、储量评估机构、勘查设计单位以及行业协会等）。当然，在新旧体制转型时期，政府仍是市场主体之一，其作用一方面是投资者，另一方面又是市场的监管者。但随着市场经济完善程度的逐渐提高，政府将逐步退出市场，主要以监管者身份履行其管理职责。因此，在深化地质工作体制改革中，必须考虑如何形成或建立政府退出机制问题，以确保市场充分发挥基础作用，同时又要保障社会稳定和事业的发展。

3.地质工作新体制框架设计

地质工作新体制框架设计既要符合我国社会主义市场经济体制的总体要求，又要符合我国矿产资源形势、地质工作规律和特点。设计原则：一是政府宏观调控下市场在资源配置中起基础作用的原则；二是确保国家资源安全和资源保障的原则；三是公众利益最大化原则；四是促进地质工作稳定发展的原则。根据以上定位和原则，地质工作体制基本框架是按地勘队伍管理体制改革的要求，结合地质工作改革实践以及未来发展趋势设计的，是客观的、现实的，也较具科学性。

具体框架是：纵向上，地质工作行业管理实行分级的垂直管理，即国土资源部负责国家地质工作行业管理、宏观调控、市场监管等职能；各省国土资源厅履行本省地质工作行业管理职能，各地市县国土资源管理机构负责管理其辖域内地质工作。横向上，一些工业部门和油气公司也有部分矿产资源勘查开发管理职能，如煤炭、有色、化工、建材等部门和3大油气公司。按公益性和商业性地质工作分开管理的原则，公益性地质工作由中国地质调查局负责组织实施，目前已在运行机制和项目管理上自成体系（见图1）。

图1　地质工作管理体制框架图

（三）地质工作运行机制框架设计

地质工作运行机制的建立是在地质工作体制框内分别从公益性地质工作和商业性地质工作两个方面设计的（见图2）。

图2　地质工作机制运行图

图2说明如下：

（1）地质工作分为公益性地质工作和商业性地质工作两大类，分别运行，即投入产出机制不同。

（2）从机制上讲，公益性和商业性地质工作的运作方式不同。公益性地质工作由政府主导、市场化运作，并分为中央和地方两级，分别由各自的负责部门组织实施。商业性地质工作由市场主导，企业运作，政府只起引导和调控作用，不再直接进行干预。

（3）商业性地质工作市场体系构成：矿产勘查劳务市场、矿产勘查资本市场、矿权市场和矿产品市场。政府的功能主要是政策引导、宏观调控、市场监管、信息服务等。

（4）商业性矿产勘查市场主体构成：投资主体（商业性地质工作的投资者，包括政府投资）、经营主体（包括国有地勘单位、矿山企业地质勘探队伍、私人企业、个人）、中介（勘查资本中介、矿权和储量评估中介、勘查技术服务中介、咨询公司等）。

（5）中介机构受政府引导和监管，同时也履行部分管理职能，但主要是服务。如公益性地质工作的立项评估、项目实施过程中的各阶段评价、成果评估和各类咨询活动等都由中介机构完成，不再由政府承担。

作者简介

[1]钱丽苏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。

[2]谭文兵，中国国土资源经济研究院，助理研究员。

[3]王志刚，中国国土资源经济研究院，副研究员。